從《行政處罰法》第六十五條修訂看聽證筆錄效力的變化

冉詩玉 王 茜

（1.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000；2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800）

一、進一步確立行政案卷排他原則

鑒于聽證制度在自身設(shè)計和執(zhí)法實踐中的弊端，其仍存在一定完善發(fā)展的空間。《行政處罰法（2017年修正）》第四十二條規(guī)定列舉了應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有聽證權(quán)利的三種法定情形，此法條采用直接列舉的方式對聽證范圍作了明確限定。從字面含義的表達上看，與這三類處罰事項性質(zhì)、類別、程度相類似或更甚的行政處罰，通常情況下是被排除在聽證之外的。這也就是說，聽證制度在行政處罰領(lǐng)域中法律約束作用發(fā)揮得并不廣泛。實踐中，因行政相對人常處于被動、消極的弱勢地位，加之前述條文對于申請聽證的范圍語言不詳，行政相對人參加聽證的積極性并不高。［1］

基于此種執(zhí)法模式，一方面當(dāng)事人申請聽證的積極性不高，另一方面行政機關(guān)重實體、輕程序的觀念依舊存在，“為聽證而聽證”，使得相對人的聽證權(quán)利無從保障，導(dǎo)致行政聽證程序虛化。抑或是，相對人在聽證過程中雖然行使了陳述申辯權(quán)利但行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒不采納，導(dǎo)致行政處罰決定“可接受性”差。隨著我國法治進程的不斷完善，聽證制度是為保障當(dāng)事人合法權(quán)益的制度設(shè)計，《行政處罰法（2021修正）》第六十五條規(guī)定聽證筆錄作為行政處罰決定的根據(jù)，充分體現(xiàn)了我國行政法治蘊含精神，從效力上倒逼行政機關(guān)重視聽證制度，保障聽證程序落到實處，保證當(dāng)事人在聽證過程中行使陳述申辯權(quán)利，以維護自身合法權(quán)益。現(xiàn)有學(xué)者認(rèn)為《行政處罰法（2021修正）》第六十五條的規(guī)定事實上確立了聽證程序中的“案件排他原則”，筆者贊同這一觀點。行政權(quán)是一項公權(quán)力，行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定或授權(quán)行使行政管理職能，因其有國家強制力進行保障，故存在侵犯公民私權(quán)利的可能。［2］

二、強化行政訴訟司法審查價值

在英美法系國家，行政訴訟中的司法審查制度是一種權(quán)力制衡的程序設(shè)計，即通過司法權(quán)對行政權(quán)進行監(jiān)督控制，落腳點在于保護公民的基本權(quán)利。［3］

在審判實踐中，對被訴行政行為的司法審查不僅局限于形式上的合法審查，還需對其合理性和適當(dāng)性作出實質(zhì)判斷。審查被訴行政行為的合法性，其中一個重要步驟便是對行政案卷進行審查。依據(jù)案卷排他原則，在行政程序結(jié)束后（包括人民法院受理行政訴訟后），行政機關(guān)不能再另行調(diào)查收集證據(jù)，而不論該證據(jù)真實與否。這一原則在設(shè)計上是為敦促行政機關(guān)在作出行政行為之前要充分調(diào)查核實相關(guān)情況，促其公正、依法、審慎用權(quán)。［4］《行政處罰法（2021修正）》賦予聽證筆錄效力的新規(guī)定，決定了聽證筆錄在整個聽證活動的有效利用性。行政機關(guān)提交聽證筆錄無疑是證明其作出處罰決定的重要依據(jù)，承擔(dān)舉證責(zé)任效率最高、效果最佳的方式。［5］

三、對行政執(zhí)法實踐的新要求

（一）巧用聽證質(zhì)證規(guī)則

行政聽證其本質(zhì)是為了保障相對人的權(quán)利。一方面要聽取相對人的陳述和申辯，并且相對人可以提供相應(yīng)的證據(jù)對其陳述進行說明，在充分舉證、論證的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)依法作出行政決定。另一方面，證據(jù)開示是行政處罰聽證的重要內(nèi)容，行政執(zhí)法機關(guān)須承擔(dān)證明違法行為人實施違法行為的證明責(zé)任，從而增加行政處罰決定作出的透明性和公開性，提高處罰決定的可接受程度。除了對證據(jù)三性及證明力的釋明，還可以對法律法規(guī)、政策文件及其自由裁量權(quán)的行使作出解釋與說明。［6］

實務(wù)中，傾向性意見認(rèn)為“裁量基準(zhǔn)”在認(rèn)定性質(zhì)上是一種規(guī)范性文件。裁量基準(zhǔn)的制定也需遵循合法行政原則，也就是說其種類和范圍不得與上位法相沖突。同時，即便行政機關(guān)公布了裁量基準(zhǔn)，但行政行為具有一定的自由裁量性，并非“填空題”，因此行政機關(guān)在進行行政處罰時要考慮相對人的行為性質(zhì)、情節(jié)嚴(yán)重程度以及危害后果等因素。在裁量基準(zhǔn)內(nèi)根據(jù)案件具體情況行使自由裁量權(quán)，這也是行政法中比例原則的具體體現(xiàn)。那么，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的行政處罰基準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)）得出裁量結(jié)論的相關(guān)考量因素，在聽證會上向行政相對人予以說明。若在聽證結(jié)束后、決定作出前，發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)可能改變事實認(rèn)定結(jié)果的，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)再次聽證或質(zhì)證，避免過于機械地套用裁量基準(zhǔn)，有助于保障公共利益與個人利益的平衡。［7］

（二）規(guī)范制作聽證筆錄

相較于《行政處罰法（2017年修正）》，《行政處罰法（2021修正）》第六十三條規(guī)定對于當(dāng)事人可以申請聽證的范圍進行了拓寬，不再限于前者規(guī)定的三種情形，且兜底條款中其他較重的行政處罰，均可以申請聽證。在聽證過程中制作的聽證筆錄，既充當(dāng)了行政機關(guān)按照程序正當(dāng)原則聽取相對人陳述申辯的證據(jù)，又記載了行政機關(guān)作出行政行為的事實、依據(jù)以及相對人的意見，在一定程度上客觀還原事實。因此聽證筆錄不能是行政機關(guān)單方意志的產(chǎn)物，而是在筆錄形成過程中，強調(diào)行政相對人的參與，聽證程序設(shè)置上，強調(diào)利害關(guān)系人對行政主體的制約。聽證會的記錄人員應(yīng)當(dāng)全面、客觀、準(zhǔn)確地記載聽證活動中的事項，對相對人的陳述盡可能還原記錄，并且已經(jīng)參加聽證的當(dāng)事人核對確認(rèn)。［8］

聽證應(yīng)當(dāng)公開進行，對于在聽證過程中已經(jīng)核對并簽字確認(rèn)的陳述，受誠實信用原則的約束，當(dāng)事人不得在事后作出相反的陳述。至于對聽證筆錄的補正，筆者贊同葉必豐教授的觀點，即當(dāng)事人只能對自己發(fā)言部分進行補正，且需要其他參加人予以確認(rèn)，其他聽證參加人不知情而沒有經(jīng)過質(zhì)證程序的單方面補充，不具備法律效力。［9］

（三）增強釋法說理能力

在行政處罰中，行政機關(guān)與被處罰對象是管理與被管理的不平等關(guān)系。在聽證過程中，行政機關(guān)要闡述被處罰對象的違法事實、處罰理由及法律依據(jù)以達到懲戒違法行為的目的，當(dāng)事人則通過對上述內(nèi)容的反駁辯解來對抗行政機關(guān)。行政處罰屬于典型的侵益型行政行為，在這種對立關(guān)系中，行政機關(guān)難免具有天然的優(yōu)勢。由于聽證筆錄記載事項對后續(xù)決定作出以及行政復(fù)議乃至訴訟有著重要影響，因此，應(yīng)對行政機關(guān)施加一定的限制。行政機關(guān)不僅需要舉證證明自己的行為具有合法性、合理性，還應(yīng)當(dāng)說明其自由裁量權(quán)的行使過程，適當(dāng)調(diào)整制式筆錄內(nèi)容，進行條理性梳理，否則相對人的聽證權(quán)難以充分保障。［10］