鑒定機構在檢察行政公益訴訟中的功能與性質

楊宗福 趙培珪

（1.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000；2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800）

一、行政公益訴訟鑒定機構的定義和特點

與其他鑒定機構相比，行政公益訴訟中鑒定機構具備以下幾個特點：

（一）鑒定工作的復雜性

行政公益訴訟案件涉及的事實通常較為復雜，不僅要查明公益受損狀態客觀存在，還須查明公益受損的大小和范圍，這些都需要依靠司法鑒定來完成，有時甚至需要通過鑒定明確相關當事人的行為與公益受損直接是否存在因果關系。公益受損鑒定的專業更強，鑒定工作更加紛繁復雜，有的復雜案件的鑒定工作并非單家司法鑒定機構能夠獨立完成。如對于環境污染問題鑒定中，不但涉及放射、輻射、毒性、酸堿等物理和化學性質的鑒定，有時還涉及病原體傳染等生物醫學性質的鑒定。這就決定了，生態環境類司法鑒定需要依靠多種鑒定措施和方法才能達到所需的鑒定目的。［1］

（二）鑒定目的的公益性

行政公益訴訟所保護的公益實際上就是社會公眾的利益，公益受損的結果通常作用于整個社會中不特定多數人。易言之，行政公益訴訟中的鑒定活動是為了保障行政公益訴訟的辦案需求，從而介入實施科學鑒定，通過鑒定輔助檢察機關查明案件事實，保障行政公益訴訟的順利進行，從而實現維護公共利益的目的。可以認為，行政公益訴訟中的司法鑒定工作具有天然的公益性目的。

（三）程序啟動的主動性

傳統司法鑒定的啟動主體主要是司法機關，但有時也由司法訴訟中的公民或組織啟動。而行政公益訴訟中鑒定活動只能由檢察機關啟動，基于檢察機關的委托實施，行政公益訴訟案件的高度專業性和鑒定啟動主體的單一性決定了其啟動方式相較于民事訴訟和刑事訴訟而言剛性需求更高、主動性更強，不鑒定就往往導致案件辦理受阻。且在行政公益訴訟的鑒定中，要求鑒定人員親臨公益受損現場對損害實際情況進行勘查、調查及現場評估，更加突顯了其主動性特征。

二、行政公益訴訟中鑒定機構的功能

鑒定機構以其科學性、專業性和規范性，故成為司法訴訟活動中解決糾紛的重要參與者。具體而言，行政公益訴訟中鑒定機構的功能主要有以下兩個方面：

（一）為案件調查提供方向指引

行政公益訴訟案件所指向的公益受損事實隱蔽性較強，不容易被檢察機關發現。實踐中，檢察機關接到群眾舉報或者通過主動巡查發現相關線索后，也通常無法確定公益是否受損。如生態環境和資源保護領域的案件，生態是否被破壞、環境是否被污染等并非通過簡單的現場勘查就能確定的，必須在現場勘查中取樣進行專業鑒定。經鑒定確認公益受損事實客觀存在后，檢察機關才對之立案，并作進一步的調查取證。而在立案之后，檢察機關調查核實的內容及其重點，也要結合公益受損事實、狀態及原因來確定。比如，水污染的形成，可能是污水排放形成的污染，也可能是沿岸非法養殖、垃圾違規堆放等形成的污染，還可能是水面船舶油污等造成的污染。根據污染形成原因的不同，涉及行政監管部門也可能存在差異，而污染源及成因問題需要通過鑒定才能確認。可見，鑒定機構及其鑒定結果在較大程度上影響著行政公益訴訟案件線索是否立案，以及立案后的調查方向。

（二）為公益修復提供專業評估

在行政公益訴訟案件中，行政機關根據訴前檢察建議或者法院判決依法履職整改，并非盲目進行，應當制訂詳細的整改計劃，包括整改期限、整改方式以及預計取得的效果，而整改工作往往涉及受損公益的修復問題，尤其體現為生態環境修復。修復所需時間、修復是否達到預期效果以及采取什么樣的修復措施才能達成這個效果，都有賴于鑒定機構出具專業意見。檢察機關辦理行政公益訴訟案件，在對公益受損問題委托鑒定時，也通常會要求鑒定機構針對受損公益提出修復方案相關意見，并體現到鑒定意見文書中。易言之，鑒定機構在對公益受損量化鑒定的同時，也往往會對如何實施公益修復提出相對科學和可行的建議，行政機關則根據鑒定機構提出的修復方案或專業建議制定整改落實方案，推進整改履職和公益修復工作。其次，鑒定機構輔助行政公益訴訟辦案，不僅僅在訴前程序和訴訟程序，判決生效后，檢察機關仍然需要依靠鑒定機構跟進監督，對行政機關實際履職效果進行專業評估。

三、行政公益訴訟中鑒定機構的法律性質

近年來，我國對鑒定機構的管理趨于完善，但是尚未在法律法規層面上對鑒定機構的性質作出界定，學界對鑒定機構特別是新興的行政公益訴訟鑒定機構的法律性質的認識不盡一致。實踐中，行政公益訴訟鑒定機構的數量日益增加，法律性質的不明確在很大程度上制約了司法鑒定工作和檢察機關行政公益訴訟工作的發展。

（一）學界觀點

1.公益說。全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》實行之后，司法鑒定行業向社會資本開放，鑒定機構尤其是生態環境領域的鑒定機構，市場化趨勢明顯。“公益說”支持者基于鑒定機構的公共服務屬性，提出應當在民事法律制度上明確鑒定機構非營利性公益法人的基本定位，同時完善行政主管部門對鑒定機構的監管制度，從而抑制鑒定機構的市場化傾向。

2.中介說。還有學者認為，鑒定機構在司法活動中只負責提供客觀、中立的鑒定意見，確保公平正義、保障訴訟權利、維護法制權威是司法機關的職責，并不依賴于鑒定機構。在鑒定活動中，鑒定機構只需要對科學負責、對法律負責，提供公正、客觀的鑒定意見，至于所涉及的法治和公平正義等并非鑒定活動本身的應有之義。同理，服務于行政公益訴訟的鑒定機構也無需承擔維護公益之職責。因此，對行政公益訴訟鑒定機構持“中介說”的學者將鑒定活動與行政公益訴訟嚴格區分開來，認為行政公益訴訟雖然以維護公共利益為目的，但并不意味著訴訟當中的鑒定機構和鑒定活動也具有公益屬性，實際上是一類中介機構，具有市場主體性和營利性的特征。據此定位，“中介說”學者傾向于將鑒定機構定位為企業法人，理所當然可以將追求利潤最大化作為設立和經營的目的，并接受行政與行業內部監管。實際上，社會化的鑒定機構相較于行政機關下屬的鑒定機構更具市場活力，能夠根據市場的需求來設立服務內容，同時在競爭中提升服務質量。

（二）觀點評析

上述兩種觀點都有較為充分的理論和實踐依據為支撐，但也都存在一定的局限性。其中，“公益說”過分強化了鑒定活動與司法活動之間的聯系，認為服務于司法即成了司法的一部分，這顯然是不恰當的。比如，司法活動中證人出具證言也是履行法定義務而服務于司法的行為，但不能因為司法活動具有公益性就認為證人及其證言也具有公益性。再者，過分強調行政公益訴訟鑒定活動的公益性，容易形成鑒定機構與檢察機關合力維護公益的錯誤認知甚至定勢思維，從而沖淡鑒定機構應有的中立性色彩，不利于鑒定活動科學、中立、公正地進行。“中介說”則恰好相反，忽視了司法鑒定活動服務于司法活動的核心要求。要明確，司法鑒定機構服務的是司法活動，而不是委托進行司法鑒定的機關或者當事人。可以認為，司法鑒定機構是為服務司法活動而設立，也是為服務司法而運行，基于此，司法鑒定機構必須承擔起一定的社會責任。實際上，即便是完全市場化運作的私營企業，其作為市場主體，也與公共利益緊密相關，也必須承擔起實施公平競爭、維護市場秩序、自覺服從監管等社會責任。可見，公益屬性和營利屬性之間并不存在必然的沖突。［2］