地方立法權(quán)擴(kuò)張下設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之細(xì)究

羅 彪

（中共梅州市委黨校公共管理學(xué)教研部，廣東 梅州 514071）

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之法律規(guī)范

新《立法法》的特點(diǎn)在于極大范圍地?cái)U(kuò)展了立法的主體，賦予了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，這一點(diǎn)體現(xiàn)在其第七十二條規(guī)定中。對(duì)立法權(quán)限的規(guī)定，則主要體現(xiàn)在第七十二條第二款中，即在“不抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”［1］如此看來，新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定呈現(xiàn)兩個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，原則上設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是法定的且受限定的，其立法的事項(xiàng)范圍較小，僅為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”。相比較，修改之前的“較大的市”的立法權(quán)限幾乎不受限制，權(quán)限范圍是較為完整的。立法權(quán)限的大范圍縮小，是因?yàn)榈胤叫粤⒎ㄖ黧w在短時(shí)間內(nèi)的大規(guī)模擴(kuò)張，容易導(dǎo)致立法水平的參差不齊以及立法權(quán)的濫用。第二，根據(jù)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的生效條件是得到省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)后方可生效。可以看出，生效法律效果的產(chǎn)生是自我行為和他人行為的共同實(shí)施的結(jié)果，并不是自我行為就能實(shí)現(xiàn)的，因此設(shè)區(qū)的市被賦予的是一種不完整的立法權(quán)，也被稱為“半個(gè)立法權(quán)”。在某種程度上，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)可以看作是省級(jí)立法權(quán)的延伸。以“批準(zhǔn)”為條件的做法也是參照了對(duì)原較大的市的立法權(quán)的法律效果的規(guī)定，其生效同樣需要得到省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)后方能生效。但不能因條件上的“批準(zhǔn)”而將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)視為省級(jí)立法權(quán)的依附或附屬，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在本質(zhì)上是獨(dú)居一格的，是獨(dú)立的，是能夠根據(jù)自身的實(shí)際實(shí)施立法行為的，即使省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法有審查的權(quán)利，但根據(jù)規(guī)定也只享有合法性審查的權(quán)力，不能在合法性之外進(jìn)行審查，而干涉到設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的職權(quán)。另外，對(duì)批準(zhǔn)的時(shí)間作了限制性規(guī)定，明確要求在4個(gè)月內(nèi)完成批準(zhǔn)工作，這也是對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在獨(dú)立上的保障。

二、對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之疑惑

對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)而言，其關(guān)鍵性因素要是解決立法權(quán)限的問題，這也是核心的內(nèi)容，盡管新《立法法》在這方面已經(jīng)有一個(gè)相對(duì)較為詳細(xì)的規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)適用的情況來看，新《立法法》的這種規(guī)定表現(xiàn)出極大的寬泛，權(quán)限的理解上不確切，主要有：

（一）立法權(quán)限的范圍明確但不確切

從新《立法法》第七十二條第二款對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的規(guī)定來看，是以列舉的方式來明確其權(quán)限事項(xiàng)的，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等。”這與《立法法》修改之前對(duì)原較大的市的立法權(quán)限的規(guī)定方式是完全不一樣的，修改之前采用的是排除的方式，規(guī)定除了國(guó)家專屬的立法事項(xiàng)外，享有立法權(quán)的市人大及其常委會(huì)可以根據(jù)實(shí)際就任一的事項(xiàng)進(jìn)行地方立法。兩者相比較，為兩種清單模式，即負(fù)面清單模式和權(quán)限清單模式，作為列舉的權(quán)限清單模式因?yàn)橛忻鞔_的列舉事項(xiàng)，在適用過程中通常會(huì)更具優(yōu)勢(shì)和操作性，但實(shí)際上，列舉的事項(xiàng)并不一定就等同于“確切的事項(xiàng)”。新《立法法》列舉的涉及設(shè)區(qū)的市的三方面立法事項(xiàng)，在對(duì)事物的描述上仍具有抽象性和概括性。從兩方面來說：其一，以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理這一事項(xiàng)為例，如何界定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍？“城鄉(xiāng)”要如何理解？是泛指城市和鄉(xiāng)村還是有特指？是否“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)”的建設(shè)都屬于“建設(shè)和管理”的范圍？若按這種字面意思來理解，幾乎大多數(shù)事項(xiàng)都可以納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍，這樣的限定卻如同無限定，同樣在環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)中也可以推出類似的意思，因此列舉的初衷并沒有達(dá)到。其二，如何理解新《立法法》第七十二條第二款中的“等”字？通常意義上，等字有表示“列舉煞尾”和“列舉未盡”兩種完全不同的意思，若按照“列舉煞尾”來理解，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限就為此三事項(xiàng)；若按照“列舉未盡”來理解，則其范圍還有應(yīng)括之事，在沒有明確的立法解釋的情況下，就容易造成立法者的疑惑或?qū)е铝⒎?quán)的濫用。［2］

（二）地方立法權(quán)限中存在重疊的領(lǐng)域和立法資源浪費(fèi)的情形

根據(jù)憲法及新《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)的立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)既有相同的一面，即都是地方立法權(quán)，但也有不同的一面，立法權(quán)限是不一樣的。相對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是不完整的，省、自治區(qū)的立法權(quán)限通常是一個(gè)完整的、權(quán)限范圍基本不受限制的立法權(quán)，即便有這種區(qū)別，也不能避免兩者在一定程度上出現(xiàn)立法內(nèi)容上的重疊，都可針對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三事項(xiàng)進(jìn)行立法。當(dāng)然，某一事項(xiàng)的立法因?yàn)椴煌?jí)別的立法以及法規(guī)執(zhí)行的效果，會(huì)有更具體和針對(duì)性的規(guī)定，即重疊又是必需的“存在”。尤其從立法目的和理論上講，省市級(jí)立法各有優(yōu)勢(shì)且體現(xiàn)不同作用，一個(gè)事項(xiàng)的省級(jí)地方立法是著眼于全省的整體情況，并為全省開展相關(guān)工作提供統(tǒng)一的依據(jù)，而設(shè)區(qū)的市的地方立法則立足本地實(shí)際，從有利于本地工作的有序開展，使之本地化和便捷化，也更合理化。但這種“本地化”一是建立在真正需要的基礎(chǔ)上；二是建立在一定水平的立法能力上。實(shí)際中，為了“本地化”而“本地化”的立法現(xiàn)象并不少，加上各設(shè)區(qū)的市在立法人才和技術(shù)的儲(chǔ)備上在短時(shí)間內(nèi)難以解決，這兩個(gè)因素就極容易造成對(duì)同一事項(xiàng)的重復(fù)立法，也造成了立法資源的浪費(fèi)。

三、釋疑設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之路徑

（一）通過正反面列舉的方式使設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)更清晰確切

新《立法法》當(dāng)前對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的列舉，明確了地方立法的方向，但這種方向過于寬泛，致使在適用過程中會(huì)出現(xiàn)立法范圍的無限擴(kuò)大，而無法聚焦“緊迫、爭(zhēng)需”的問題進(jìn)行立法。為此，可以通過正面肯定和負(fù)面排除否定的并舉方式進(jìn)一步規(guī)范設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限。具體來講，就是對(duì)第七十二條第二款的三事項(xiàng)給予正面肯定，同時(shí)對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不應(yīng)涉及的事項(xiàng)以負(fù)面清單的方式予以明確。借鑒第十二屆全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告中的有關(guān)說法，第七十二條第二款所涉及的立法三事項(xiàng)可以考慮涵括：在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，重點(diǎn)以城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)和征地拆遷補(bǔ)償為規(guī)范事項(xiàng)；在環(huán)境保護(hù)方面，重點(diǎn)以水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物為規(guī)范事項(xiàng)；在歷史文化保護(hù)方面，重點(diǎn)以歷史文化遺址、歷史文化遺跡、歷史文化名城、文物保護(hù)、傳統(tǒng)藝術(shù)、傳統(tǒng)工藝、風(fēng)俗習(xí)慣、風(fēng)景名勝為規(guī)范事項(xiàng)。［3］

（二）地方性立法中的重疊部分的權(quán)限要明確優(yōu)先選項(xiàng)

上文有分析到，立法中的重疊部分有必要的重疊和不必要的重疊，對(duì)于不必要的重疊，可以通過立法技術(shù)的提升和立法人才隊(duì)伍的培養(yǎng)來解決。重要的是，對(duì)于必要的重疊立法領(lǐng)域要如何解決？在省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)中應(yīng)當(dāng)如何適用，應(yīng)當(dāng)怎樣來選取？對(duì)于這一類問題要通過找到根源才能作出更好的選擇，根據(jù)我國(guó)《憲法》《地方組織法》等法律的規(guī)定，實(shí)踐中各級(jí)人大及其常委會(huì)在立法中會(huì)出現(xiàn)“規(guī)范重疊”現(xiàn)象，除了職責(zé)范圍大體相同外，最關(guān)鍵的還在于對(duì)各自積極性和主動(dòng)性的調(diào)動(dòng)，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)最大化。既然是要“立足本地實(shí)際”和“發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)”，就要體現(xiàn)對(duì)地方“積極性和主動(dòng)性”的尊重，就要在“一般性”上體現(xiàn)“特殊性”和“針對(duì)性”，遵循這一邏輯，故在重疊的部分，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，充分發(fā)揮地方的作用，讓“立足本地實(shí)際”的效果能真正實(shí)現(xiàn)。如果作出相反的選擇，則新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的賦權(quán)行為就無實(shí)質(zhì)意義，積極性和主動(dòng)性的調(diào)動(dòng)也就成了“水中月”和“鏡中花”。