WTO爭端解決機制下非政府組織參與的角色定位研究

王 玲

（北方民族大學，寧夏 銀川 750021）

一、非政府組織參與WTO爭端解決的方式——“法庭之友”

“法庭之友”這一方式起源于法庭中的旁觀者，該身份對訴訟本身而言并不涉及直接利益，只是通過其有所涉獵的知識范圍對案情和法律適用問題向法庭提出書面意見。這種方式多見于國際人權案件爭端解決之中。自WTO爭端解決機制開始運作以后，提出以“法庭之友”參與爭端解決大的非政府組織的數量逐漸增多，他們試圖通過這樣的方式向法庭提供信息、表達意見，以期達到影響裁決過程的最終目的。

隨著全球經濟不斷地快速發展，DSB作為最大的爭端解決機構面對的議題數量不斷增多、種類不斷豐富。出于節約司法資源的目的，DSB有必要尋求部分較為專業的非政府組織的援助。因此DSU在第十三條中做出了專家組可以尋求信息的權利的規定。

通過“法庭之友”的方式參與WTO爭端解決無疑會產生廣泛的社會影響，這主要體現在激發民意、促進公眾參與決策方面。“法庭之友”的最大優點筆者暫且將其概括為自由與全面。它不僅可以幫助當事人分擔一部分負擔，并且在大多數情況下并不受到判決的必然約束，這也會使得它們提出的相關意見比政府所提出的更廣泛、更細微。另外，在指出裁判機構錯誤方面，“法庭之友”也更具優勢。

WTO成員方之間就“法庭之友”產生了較大分歧。其中，認為專家組不應當接受“法庭之友”提供的信息的典型代表國有泰國和巴基斯坦，其理由是對于是否接受“法庭之友”所提供信息的決定權在成員方，而不在于專家組和上訴機構。反對的代表國日本認為“法庭之友”的參與增加了專家組的負擔。與此相反，美國、約旦等成員方認為專家組與上訴機構可以接受“法庭之友”所提供的信息與意見。

“法庭之友”能否被接受的問題之所以在WTO內產生強烈的爭論，關鍵在于其從一個側面觸及WTO的法律性質、制度平衡、權力制衡等一系列關涉WTO及國際經濟法法治秩序的問題。［1］

二、WTO爭端解決機制下非政府組織參與的資格問題

WTO的爭端解決機制有其特殊性，主要體現在關系到成員方的一些特定權利。縱觀DSU整體，WTO的爭端解決機制并不具有開放性。具體來看，DSU第三條第二款也旨在強調政府間的性質。盡管WTO與GATT相比其強制執行力大大增強，但與GATT1947相同的是，二者都是政府間相互協商的產物。［2］

（一）非政府組織參與WTO爭端解決的主要爭議

想要參與WTO爭端解決的非政府組織認為應當賦予他們一種法律人格，這種法律人格的內涵在于能夠直接參與WTO的爭端解決。他們認為，公眾對WTO存在著“秘密性”和“排外性”的扭曲理解，非政府組織的參與可以緩解這一刻板印象。非政府組織對專家組的認定事實、適用法律工作起到幫助作用。與國家、政府相比，非政府組織所涉獵的領域更廣泛，不僅僅包括政治領域，還囊括了環境保護、人權、動植物保護等等。在WTO解決爭端的過程中存在著信息提供被壟斷的現象，非政府組織的參與可以緩解這一棘手的問題。非政府組織在其擅長的專業領域可以迅速做出反應。政府和非政府組織的平行關系，對未來世界貿易政策的完善而言利大于弊。

持反對意見的一派主要是擔心非政府組織的介入會導致最終的裁判結果有失偏頗，會更加傾向于發達國家的商界利益保護，影響到發展中國家平等出口和公平競爭的機會，從而對發展中成員國的權益有所損抑。

具體來看，第一，反對者認為非政府組織參與的空間大小無法裁量，進而導致成員方參與空間的不確定性。這可能會對WTO與GATT1947協商確定的政府間性質帶來很大的挑戰。澄清WTO成員方比基于某種特權以“法庭之友”身份參與爭端解決的一方地位更低這件事本身更構成對WTO政府間性質的裹讀。［3］第二，“法庭之友”的參與更加側重于提供信息和給出意見，但實際上并不能控制案件如何發展，法院沒有理由和義務向他們提供關于案件的相關資料。反對者們認為允許非政府組織介入爭端解決是徒增煩惱。第三，“法庭之友”陳述會在一定程度上導致訴訟負擔的加重，會導致法院的審理時限相對延長，最終導致裁決效率的降低。

（二）非政府組織參與WTO爭端解決的合理性

相較于以前，盡管DSB在一定程度上對非政府組織的態度呈現出了開放的態勢。但是，非政府組織并沒有享有與爭端當事方同樣的訴訟地位，也并沒有直接參與到WTO爭端解決中。必須考慮的是，非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決有其合理性和正當性。

第一，非政府組織參與爭端解決會彌補信息不對稱的不足。由于經濟、文化政治等原因的影響，大多數國際案件都存在著信息不對稱的現象。國家和政府盡管可能對政治和經濟信息的掌控比較全面，但對于環境、人權、社會等問題的掌握并不一定豐富。爭端的當事方之間在每個方面不可能達到完全的平等和對稱，存在一定差異。如美國和歐共體這樣的知識和技術強國在其爭端案件中，也援用非政府組織提交的“法庭之友”意見書，更不用說發展中國家了。［4］

第二，非政府組織的參與有助于提高裁決的最終質量。WTO專家組和上訴機構成員盡管都是專家學者，但是所涉及的領域也大多僅限于國際貿易領域和法律領域。因所觸領域狹窄、知識不足會導致對諸多社會問題的忽略。非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決可以對事實、證據、法律適用做出更及時的補充，使得裁判的論證分析更加豐富，從而提高裁決質量。

第三，非政府組織的參與能夠讓WTO爭端解決進程更加民主化。因WTO的政府間性質曾一度被認為過于封閉。非政府組織的參與能順理成章地通過豐富參與主體的方式來打破此弊端，讓爭端解決的參與度更高、透明度更高，表達意見的渠道更為暢通。非政府組織代表的利益和群體并不局限，十分廣泛。非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決提供了讓更多市民社會參與的機會。

三、非政府組織參與WTO爭端解決的法律困境

非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端程序飽受爭議的很大原因是因為難以找到法律的支撐。根據以往實踐，常援引的法條有DSU第13條和DSU第17條第9款。但是范圍僅僅限定為“信息和技術建議”。關于非政府組織能否以“法庭之友”的身份提出法律適用意見尚無定論。另外，上訴機構是否同專家組一般，在上訴審判時就可以尋求資料也不得而知。關于DSU第17條第9款的規定，盡管它讓上訴機構擁有廣泛權利的基礎，但是，是否非政府組織可以向DSB提供“法庭之友”意見與陳述還是沒有明確的答案。該條在程序的適用上極其嚴苛，不僅要與DSU相關文件配合使用，還需要通知上訴當事人、第三方以及其他成員方。

四、WTO爭端解決機制下非政府組織參與的完善與展望

當前狀態下，“法庭之友”的身份較為合理，賦予其參與專家組和上訴機構召開的實質性會議、獲取當事方和第三方的書面陳述以及直接向專家組和上訴機構遞交“法庭之友意見書”的權利。［5］正如前文所提到的，以“法庭之友”身份參與爭端解決并不會在實質上對成員方的權益造成損害。非政府組織提交的“法庭之友”陳述與意見對DSB的最終裁決在性質上是輔助性的。

非政府組織參與爭端解決的法律欠缺和制度缺失可以通過上訴機構制定相關規則來補充。雖然第16條第1款不能直接作為非政府組織參與WTO爭端解決程序的法律依據，但DSU第17條第9款賦予了上訴機構制定相關程序性規則的廣泛權限。［3］規則的制定也讓未來非政府組織參與爭端解決更具有預見性。