國(guó)際投資法下的公共利益規(guī)則

楊婧茹

（西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，陜西 西安 710100）

一、公共利益的界定

公共利益的主體及內(nèi)容都是廣泛且不確定的，對(duì)于公共利益的界定也成為頗有爭(zhēng)議的論題，但目前學(xué)界也達(dá)成一些共識(shí)，即公共利益指不確定的多數(shù)人所享有的、符合公平正義理念的重大利益。公共利益必須為不特定的多數(shù)人的利益，它并不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不僅在地域上可分布為全球性、全國(guó)性、地區(qū)性公共利益，不同層次和不同類型的公共利益在效力上也有高低強(qiáng)弱之分。公共利益在一定程度上保護(hù)著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)并且尊重東道國(guó)權(quán)益。［1］

二、國(guó)際投資協(xié)定中的公共利益規(guī)則

為了避免過于寬泛的公共利益概念在國(guó)際投資管理實(shí)踐中導(dǎo)致東道國(guó)對(duì)外資進(jìn)行任意的干涉，現(xiàn)有的國(guó)際投資協(xié)定極少在行文中直接使用公共利益這一詞匯，而是通過例外條款的方式對(duì)諸如環(huán)境保護(hù)、公眾安全與健康、社會(huì)公德、國(guó)家安全、金融秩序等重大公共利益進(jìn)行保護(hù)，規(guī)定東道國(guó)為了上述利益采取的措施不違反國(guó)際投資協(xié)定。

（一）《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）中的公共利益規(guī)則

TRIMs雖為投資措施協(xié)定，但其對(duì)于國(guó)際投資的調(diào)整卻是有限的。協(xié)定的第三條引入了GATT1994中涉及的公共利益的例外規(guī)定，GATT1994第3條和第11條本身的例外也適用于TRIMs協(xié)定所禁止的措施。由此可見，TRIMs協(xié)定中的公共利益規(guī)則主要以例外條款的方式出現(xiàn)，其規(guī)定的種類雖然豐富，但對(duì)于投資準(zhǔn)入、東道國(guó)的一些權(quán)利、待遇和投資過程中爭(zhēng)議解決等問題均未涉及，導(dǎo)致眾多有關(guān)公共利益的例外規(guī)定在國(guó)際投資活動(dòng)的絕大多數(shù)領(lǐng)域和層面都無法適用。

（二）《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）中的公共利益規(guī)則

1994年，美國(guó)、加拿大及墨西哥簽署NAFTA，這一國(guó)際投資領(lǐng)域內(nèi)影響最大的區(qū)域性協(xié)定，對(duì)后來簽署的區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定、投資協(xié)定以及雙邊投資協(xié)定產(chǎn)生了深刻的影響，NAFTA第11章集中規(guī)定了國(guó)際投資的相關(guān)規(guī)則。

但NAFTA對(duì)公共利益的規(guī)定還有不足，對(duì)公共利益的關(guān)注依然有限且相關(guān)的例外多以單獨(dú)針對(duì)某一項(xiàng)具體義務(wù)的方式作出，在實(shí)踐中容易被投資者以東道國(guó)違反其他義務(wù)為由進(jìn)行規(guī)避，很難真正地發(fā)揮作用。在投資爭(zhēng)議解決上，明確排除了國(guó)內(nèi)法的適用，也不允許爭(zhēng)端當(dāng)事方通過協(xié)議選擇適用法，無益于東道國(guó)運(yùn)用國(guó)內(nèi)法實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)本國(guó)公共利益。

（三）雙邊投資協(xié)定中的“公共利益規(guī)則”

美國(guó)在2004年BIT范本中提到了投資對(duì)環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)利的影響，規(guī)定了投資不能以破壞環(huán)境、損害勞動(dòng)者權(quán)利為代價(jià)等，還規(guī)定了大量出于公共利益保護(hù)的例外情況，在一定程度上修正了以往BIT范本過于保護(hù)投資者、而忽略東道國(guó)公共利益的情況。而2012年美國(guó)重新發(fā)布的BIT范本，則對(duì)環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)利提出了更高的要求。

加拿大2004年BIT范本在序言部分就直接將經(jīng)濟(jì)合作和可持續(xù)發(fā)展作為締約的目的，還通過大量例外條款、健康、安全與環(huán)境措施等條款的規(guī)定明確了東道國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)和對(duì)東道國(guó)公共利益的保護(hù)。加拿大的BIT范本還對(duì)征收補(bǔ)償條款進(jìn)行了細(xì)化，更有利于對(duì)公共利益的保護(hù)，比美國(guó)BIT范本更為清晰、具體。

2012年締結(jié)的中國(guó)-加拿大BIT是新一代BIT的代表，其反映出我國(guó)充分意識(shí)到外國(guó)投資對(duì)東道國(guó)各個(gè)方面的重大影響并且吸取他國(guó)BIT締結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，全方位審視了國(guó)際投資和公共利益之間的辯證關(guān)系。

但在國(guó)際投資活動(dòng)中，發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期占據(jù)著主導(dǎo)地位，BIT中仍然包含著許多片面強(qiáng)調(diào)投資者個(gè)人利益的條款，隨著近年來BIT發(fā)展的自由化，反而使外國(guó)私人投資者利益與維護(hù)東道國(guó)公共利益嚴(yán)重失衡。［2］

三、國(guó)際投資中公共利益規(guī)則的新發(fā)展

（一）環(huán)境保護(hù)在國(guó)際投資中的發(fā)展

隨著環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念在全球的深入，國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)的相互作用日益明顯，作為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，在國(guó)際投資活動(dòng)中加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響的控制對(duì)于改善環(huán)保問題必不可少，國(guó)際投資活動(dòng)對(duì)東道國(guó)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的影響并非獨(dú)一而論。

目前，國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)之間的沖突越來越頻繁，有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家已經(jīng)在陸續(xù)解決這一問題。雖然現(xiàn)有國(guó)際投資協(xié)定以及相關(guān)的國(guó)際法律文件中都可以見到對(duì)投資中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)則，但是非常分散，所能起到的作用也有限。在全球氣候顯著變化的新形勢(shì)下，國(guó)際投資條約亟需改造，以平衡國(guó)家與投資者權(quán)利；東道國(guó)國(guó)家也需要制定更強(qiáng)有力的政策，以引導(dǎo)綠色環(huán)保投資。［3］

（二）社會(huì)責(zé)任投資理念（SRI）在國(guó)際投資中的發(fā)展

國(guó)際投資中的社會(huì)責(zé)任投資，指在國(guó)際投資活動(dòng)中，外國(guó)投資者或東道國(guó)結(jié)合投資活動(dòng)本身的特征，進(jìn)行投資活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)投資，促進(jìn)東道國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)責(zé)任投資理念重點(diǎn)追求投資本身、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

SRI理念利用投資促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，本身符合經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益平衡的要求，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所要求的利益平衡。盡管目前在國(guó)際投資法中還沒有成體系地體現(xiàn)SRI理念、促進(jìn)和鼓勵(lì)SRI的直接、明確的規(guī)定，但也有所體現(xiàn)。

SRI理念由于金融證券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，呈現(xiàn)出較高的回報(bào)率，因此采用SRI的投資者比例不斷提高，SRI也逐漸成為了主流投資策略，SRI不僅獲得巨大增長(zhǎng)，而且漸漸發(fā)展到成熟階段。目前，SRI在亞洲正處于一個(gè)起步階段，2008年3月7日中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)了中國(guó)首支SRI基金—興業(yè)社會(huì)責(zé)任投資基金。目前社會(huì)責(zé)任投資已超出間接投資領(lǐng)域，多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在決定是否承保時(shí)審查投資項(xiàng)目的履行標(biāo)準(zhǔn)包含SRI投資理念要求。國(guó)際社會(huì)致力于推動(dòng)社會(huì)責(zé)任投資，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)SRI的行業(yè)準(zhǔn)則。［4］

當(dāng)前有關(guān)SRI的國(guó)際投資規(guī)定通常不具有法律強(qiáng)制力，依賴于投資者的自覺遵守和市場(chǎng)監(jiān)督，大大削弱了投資者對(duì)投資義務(wù)的責(zé)任感，當(dāng)前國(guó)際投資法并沒有充分發(fā)揮其鼓勵(lì)和倡導(dǎo)SRI的應(yīng)有作用，有必要進(jìn)一步完善有關(guān)規(guī)定。

四、公共利益規(guī)則中國(guó)視角

隨著中國(guó)由資本輸入大國(guó)逐步轉(zhuǎn)向資本輸出-輸入大國(guó)的進(jìn)程不斷加快，一方面，由于早期引資項(xiàng)目對(duì)環(huán)境保護(hù)等涉及公共利益的因素考慮不足，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)、環(huán)境的惡化等情況發(fā)生。［5］

自改革開放以來，中國(guó)對(duì)簽訂BIT一直持積極態(tài)度。從1978年至1998年，中國(guó)在實(shí)踐中多強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)外資管理的主權(quán)原則，并對(duì)有關(guān)外資待遇條款的限制較多。在此階段，因國(guó)際投資中涉及公共利益的國(guó)際投資案件較少，因此在我國(guó)BIT實(shí)踐中也未得到關(guān)注。自2012年5月13日《中國(guó)、日本和韓國(guó)投資協(xié)定》簽訂后，我國(guó)開始吸取晚近國(guó)家簽訂BIT的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，開始全面思考怎樣保持國(guó)際投資條約中投資者權(quán)益與東道國(guó)公共利益之間的平衡。2012年簽訂的中國(guó)—加拿大BIT中就采取了平衡投資者利益與東道國(guó)利益的立法模式。

作為資本輸入大國(guó)，我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期。在這一階段，我國(guó)更應(yīng)該避免傳統(tǒng)引資帶來的問題，更加注重引進(jìn)外資的質(zhì)量，更需要重視中外BIT的公共利益保護(hù)規(guī)則。

作為一個(gè)在國(guó)際上有著重要地位及重要影響力的負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)應(yīng)在遵守國(guó)際法規(guī)則以及引領(lǐng)國(guó)際法規(guī)則方面發(fā)揮更好的作用。我國(guó)是探索全球治理模式的積極推動(dòng)者、倡議者，依托“一帶一路”倡議搭建環(huán)保合作平臺(tái)，構(gòu)建綠色絲綢之路的背景下，更要引領(lǐng)并積極推動(dòng)國(guó)際投資的全球治理。