檢察機(jī)關(guān)案件管理工作制度構(gòu)建思考

張 帆

（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300171）

一、案件管理的職能和特征

從2019年新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十五章“案件管理”章中可以看出，案件管理的業(yè)務(wù)范圍集中在兩項(xiàng)：一是監(jiān)督；二是管理。《規(guī)則》中關(guān)于案件管理部門(mén)的職能規(guī)定只能說(shuō)是目前基層院所承擔(dān)業(yè)務(wù)范圍中的一部分，除此以外，案件管理部門(mén)還承擔(dān)了辯護(hù)人和訴訟代理人接待、案件質(zhì)量評(píng)查、業(yè)務(wù)分析研判、電子卷宗制作和管理、案件信息公開(kāi)、人民監(jiān)督員等。因此，當(dāng)前案件管理部門(mén)的職能集中在三個(gè)方面：一是監(jiān)督職能；二是管理職能；三是服務(wù)職能。

從職能劃分可以看出案件管理部門(mén)職能相較于其他業(yè)務(wù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，有以下特點(diǎn)：一是業(yè)務(wù)范圍項(xiàng)目多。業(yè)務(wù)范圍項(xiàng)目多則意味著涉及面廣，在具體工作中多體現(xiàn)在案件管理一個(gè)部門(mén)要對(duì)應(yīng)多個(gè)部門(mén)開(kāi)展工作，并且由于刑事檢察業(yè)務(wù)、民事行政業(yè)務(wù)、刑事執(zhí)行業(yè)務(wù)和控告申訴業(yè)務(wù)之間的差異，有時(shí)同一類(lèi)業(yè)務(wù)案件管理部門(mén)要按照不同業(yè)務(wù)部門(mén)的特點(diǎn)處理四次，這也使得案件管理部門(mén)的工作量實(shí)質(zhì)意義上增多。二是業(yè)務(wù)內(nèi)容重點(diǎn)不突出。筆者在上文簡(jiǎn)單總結(jié)了案件管理部門(mén)目前承擔(dān)的業(yè)務(wù)職能，并且簡(jiǎn)單將其分為了三類(lèi)：監(jiān)督、管理和服務(wù)。這三類(lèi)職能的重要性并沒(méi)有先后排序，并且由于涵蓋不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這和其他業(yè)務(wù)部門(mén)相比，使得案件管理部門(mén)難以突出工作中的重點(diǎn)。雖然從《規(guī)則》中看，監(jiān)督職能篇幅重，并且規(guī)定詳細(xì)，內(nèi)容全面，但是在日常工作中，由于人員配置少，服務(wù)職能和管理職能承擔(dān)的任務(wù)繁重，使得監(jiān)督職能反而被管理和服務(wù)職能擠占了大量人力空間。三是專(zhuān)業(yè)性要求強(qiáng)。案件管理部門(mén)雖然不是一線(xiàn)辦案部門(mén)，但是其工作內(nèi)容對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)要求反而更加嚴(yán)格。監(jiān)督職能要求案件管理部門(mén)的人員熟悉四大檢察業(yè)務(wù)的各個(gè)辦案環(huán)節(jié)、各類(lèi)法律文書(shū)的擬制，可以說(shuō)只要統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中有的，流程監(jiān)控人員都應(yīng)當(dāng)知道，筆者在日常工作中就經(jīng)常接到承辦人電話(huà)咨詢(xún)案件流程問(wèn)題和文書(shū)適用問(wèn)題。

二、當(dāng)前案件管理工作存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)督職能與“辦案事項(xiàng)決定權(quán)”的沖突

《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中專(zhuān)列一章為“健全檢察管理與監(jiān)督機(jī)制”。根據(jù)該規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部由案件管理部門(mén)作為獨(dú)立于業(yè)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)所辦案件進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，而這種監(jiān)督管理通過(guò)對(duì)在辦案件全程、同步、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和對(duì)已辦結(jié)案件進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查來(lái)實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)案件管理部門(mén)的監(jiān)督權(quán)是包括在承辦檢察官辦案過(guò)程中對(duì)其所辦案件進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，這意味著案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)案件管理部門(mén)都應(yīng)該悉數(shù)掌握。一直以來(lái)人們關(guān)注的焦點(diǎn)在于程序性監(jiān)督和實(shí)體性監(jiān)督的定位，即動(dòng)態(tài)監(jiān)督是以實(shí)體性監(jiān)督為重點(diǎn)還是以程序性監(jiān)督為內(nèi)容，筆者認(rèn)為沒(méi)有爭(zhēng)論的意義，因?yàn)槌绦蛐员O(jiān)督在實(shí)際工作環(huán)節(jié)主要反映對(duì)案件程序節(jié)點(diǎn)、文書(shū)、案卡填錄的監(jiān)督，這些程序性事務(wù)并非脫離實(shí)體案件而獨(dú)立存在的，任何一個(gè)案件程序和實(shí)體是不相分離的，不能說(shuō)程序決定實(shí)體案件的走向，永遠(yuǎn)是實(shí)體案件辦理內(nèi)容決定使用何種程序，所以在程序性監(jiān)督的過(guò)程中必然離不開(kāi)對(duì)實(shí)體案件辦理的掌握。在這種情況下，需要我們考慮的是當(dāng)監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題涉及改變案件實(shí)體定性時(shí)該如何處理。如果監(jiān)督人員在程序性監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)了實(shí)體性問(wèn)題卻沒(méi)有權(quán)力改變，那么監(jiān)督的意義何在？如果有權(quán)力改變，那么該如何操作才能保證承辦人的獨(dú)立辦案不受影響，這才是需要解決的問(wèn)題。［1］

（二）案件質(zhì)量評(píng)查的滯后性

作為案件質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，案件質(zhì)量評(píng)查主要在于通過(guò)評(píng)查案件發(fā)現(xiàn)辦案中的問(wèn)題，提升辦案質(zhì)量，目前司法界普遍認(rèn)為案件評(píng)查存在最主要的問(wèn)題為案件評(píng)查未能真正獨(dú)立運(yùn)行，而且評(píng)查人員往往局限于同事面子、本院評(píng)價(jià)考核等原因，積極性不高，使得案件評(píng)查流于形式。但是筆者認(rèn)為這并非最重要的問(wèn)題，筆者認(rèn)為目前少數(shù)案件評(píng)查存在的不足就是評(píng)查具有滯后性，因?yàn)榘讣u(píng)查在監(jiān)督環(huán)節(jié)屬于一種事后評(píng)查，即當(dāng)案件本身判決生效完成后才會(huì)對(duì)該案件進(jìn)行評(píng)查，正在進(jìn)行的案件是不進(jìn)行案件評(píng)查的。可想而知，這種事后的評(píng)查對(duì)于真正的問(wèn)題案件是于事無(wú)補(bǔ)的，因?yàn)橐粋€(gè)錯(cuò)誤的案件結(jié)果已經(jīng)形成，給當(dāng)事人和司法公正帶來(lái)的損失是不可避免的，只能在錯(cuò)誤發(fā)現(xiàn)后吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為其他案件辦理敲響警鐘。

（三）業(yè)務(wù)分析研判與業(yè)務(wù)脫節(jié)

業(yè)務(wù)分析研判，顧名思義是圍繞檢察業(yè)務(wù)，以數(shù)據(jù)為依托，進(jìn)行分析和研究，在此基礎(chǔ)上形成結(jié)論，能對(duì)將來(lái)一段時(shí)間的工作起到指導(dǎo)和建議。目前基層院已經(jīng)形成每季度一次的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判會(huì)商會(huì)議制度。但是，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判仍然存在許多問(wèn)題，結(jié)合筆者日常工作，主要集中在以下幾點(diǎn)：一是數(shù)據(jù)分析報(bào)告內(nèi)容單一化，往往是對(duì)一定時(shí)間內(nèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)變化的羅列，并不能深入分析數(shù)據(jù)變化背后的原因。二是不能準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)條線(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的分析需求，抓不住重點(diǎn)和難點(diǎn)，現(xiàn)有的分析可以說(shuō)是胡子眉毛一把抓，泛泛而談。三是數(shù)據(jù)分析撰寫(xiě)人員難以從業(yè)務(wù)監(jiān)督的角度出發(fā)提出建議或者警示。［2］

三、完善案件管理制度的新構(gòu)思

（一）重新定義監(jiān)督程序

解決監(jiān)督職能弱化，提升監(jiān)督職能權(quán)重，改變監(jiān)督滯后等問(wèn)題，重點(diǎn)在于重新定義監(jiān)督程序，并且賦予內(nèi)部監(jiān)督職權(quán)必要的可以干預(yù)正在辦理的存在問(wèn)題的案件的權(quán)力。

在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以進(jìn)行以下改進(jìn)措施：

首先，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督是全面的實(shí)體性的監(jiān)督，不只是局限于事先的程序性監(jiān)督或者事后的實(shí)體性評(píng)查。監(jiān)督的目的在于規(guī)范司法辦案程序，減少瑕疵案件，杜絕冤假錯(cuò)案，維護(hù)司法的公正和權(quán)威，而程序性監(jiān)督或者事后監(jiān)督顯而易見(jiàn)達(dá)不到此種目的。

其次，關(guān)于監(jiān)督權(quán)行使需要有配套的糾正程序或者機(jī)制，即在實(shí)體性監(jiān)督的大前提下，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以順利糾錯(cuò)同時(shí)又能保護(hù)承辦人的獨(dú)立辦案不受影響。對(duì)此，筆者設(shè)計(jì)了如下程序：當(dāng)監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)影響案件結(jié)果的實(shí)體性問(wèn)題時(shí)應(yīng)首先上報(bào)本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行部門(mén)內(nèi)部初次審核，審核后若認(rèn)為該問(wèn)題需要糾正，便可報(bào)請(qǐng)由刑事檢察部門(mén)和案件管理部門(mén)組成的審核小組進(jìn)行二次審核。如達(dá)成一致意見(jiàn)，無(wú)論該問(wèn)題是否需要修正，都需形成文字議題報(bào)檢委會(huì)審批并備案。如集體協(xié)商未能達(dá)成一致意見(jiàn)，此時(shí)可以將問(wèn)題整理提交檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決議。筆者認(rèn)為在此種程序下，可以最大限度避免承辦人的獨(dú)立辦案受到影響，同時(shí)發(fā)揮集體決策的作用。但是需要注意的是，進(jìn)行案件督察的工作人員應(yīng)當(dāng)是具有實(shí)際辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察干警，同時(shí)定期輪崗。為防止審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，可以由統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)協(xié)助，即監(jiān)督員先行在系統(tǒng)中建立需要申報(bào)事項(xiàng)流程，從流程建立到最終結(jié)論形成不應(yīng)當(dāng)超過(guò)10日。

最后，建立事前常態(tài)化案件評(píng)查機(jī)制。考慮到檢察官辦案的完整性和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以每月組織專(zhuān)門(mén)的案件評(píng)查工作人員按照一定的比例，對(duì)于全院上月審結(jié)的公訴案件進(jìn)行抽取式評(píng)查，案件管理部門(mén)對(duì)于上月進(jìn)行送案審核中的重大案件或者可能判處十年以上有期徒刑的案件進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)注，匯總至負(fù)責(zé)案件評(píng)查的人員手中，可進(jìn)行指定評(píng)查，最終使得案件評(píng)查常態(tài)化。

（二）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判以業(yè)務(wù)部門(mén)為主體

基層業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判的主體應(yīng)當(dāng)以業(yè)務(wù)部門(mén)為主，因?yàn)橹挥袠I(yè)務(wù)部門(mén)才能結(jié)合辦案的實(shí)際分析案件和數(shù)據(jù)，進(jìn)行自我剖析，查找不足，同時(shí)根據(jù)結(jié)果對(duì)工作進(jìn)行調(diào)整。案件管理部門(mén)需要做的是提供數(shù)據(jù)支持和對(duì)四大檢察部門(mén)各自所做的分析研判進(jìn)行整合提升，形成本院整體的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判結(jié)果。同時(shí)由于各級(jí)檢察院受理案件的范圍不同，承擔(dān)的職能和業(yè)務(wù)不同，進(jìn)行分析研判的頻率也應(yīng)有所調(diào)整，基層院應(yīng)每季度至少進(jìn)行一次數(shù)據(jù)分析研判會(huì)商會(huì)議，市級(jí)院和省級(jí)院應(yīng)當(dāng)每月進(jìn)行并將結(jié)果及時(shí)下發(fā)至各基層單位。同時(shí)分析研判的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，即重點(diǎn)關(guān)注本次業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中變化大的方面而不是泛泛而談。