建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題研究

韓 娟

（山西省臨汾市古縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局，山西 臨汾 042400）

一、建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容

安全監(jiān)督執(zhí)法是保障建筑工程施工質(zhì)量和施工安全的重要條件［1］。因此，明確建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容是十分必要的。一般而言，安全監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：

（一）建筑施工企業(yè)的資質(zhì)和條件。建設(shè)項(xiàng)目的行政主管部門(mén)應(yīng)該依據(jù)規(guī)章制度審核施工企業(yè)是否符合施工條件和資質(zhì)，對(duì)于符合條件的企業(yè)發(fā)放施工許可證；而且要對(duì)企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行全面考察［2］，不符合安全施工條件的，不能頒發(fā)施工許可證。同時(shí)主管行政部門(mén)還應(yīng)該審查施工企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)責(zé)任制度、是否有規(guī)范的操作流程、是否有統(tǒng)一的管理制度，對(duì)于不符合條件的不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證。

（二）施工單位的職責(zé)和安全責(zé)任。安全監(jiān)督執(zhí)法要定期審查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是否按照國(guó)家相關(guān)法律政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定安全生產(chǎn)條件，承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。施工單位有責(zé)任編制施工企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，制定施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)條例和防護(hù)措施，如果不符合規(guī)范，不能從事建筑施工。同時(shí)施工企業(yè)負(fù)責(zé)人有責(zé)任保障本建筑項(xiàng)目的資金投入以便項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（三）施工現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)措施。行政管理部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中要審核建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)是否具備完善的組織計(jì)劃管理；現(xiàn)場(chǎng)安全警示告知是否完整；施工機(jī)械是否操作規(guī)范；施工人員和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境有無(wú)安全防護(hù)用品；施工現(xiàn)場(chǎng)是否擁有消防設(shè)施；是否合理處理廢水、廢棄物、垃圾，對(duì)不符合條件的施工單位依據(jù)法律法規(guī)予以相應(yīng)的處罰。

二、建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的難題

（一）法律體系不完備

影響安全監(jiān)督執(zhí)法的首要因素就是法律體系是否完備［3］。執(zhí)法活動(dòng)需要有法可依才能順利開(kāi)展。然而，在建筑企業(yè)施工過(guò)程中仍然存在法律漏洞。

首先，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)不明晰，權(quán)責(zé)不清。在建筑施工安全監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于執(zhí)法的權(quán)限一定要有清晰的劃分，嚴(yán)格避免出現(xiàn)各自為政的情況。例如，對(duì)于違規(guī)企業(yè)的處罰屬于綜合執(zhí)法局，建筑工程監(jiān)督執(zhí)法人員沒(méi)有對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰權(quán)利，這就意味著企業(yè)不會(huì)乖乖聽(tīng)話進(jìn)行整改。因此，就需要法律來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)的執(zhí)法行為，權(quán)責(zé)清晰，依法執(zhí)法。

其次，建筑工程缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督法規(guī)，導(dǎo)致安全執(zhí)法工作無(wú)法順利開(kāi)展，影響監(jiān)督質(zhì)量和執(zhí)法水平。例如，在《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中并沒(méi)有規(guī)定執(zhí)法部門(mén)如何進(jìn)行施工審查，這樣不便于安全監(jiān)督，影響安全執(zhí)法效果。

最后，如果一個(gè)建筑企業(yè)被處罰，連續(xù)三個(gè)月都沒(méi)有上交罰款，才可以向法律申請(qǐng)執(zhí)行；但是現(xiàn)在很多施工項(xiàng)目期限短，很多是掛靠外進(jìn)企業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致處罰困難。

（二）安全執(zhí)法管理體制不完善

安全執(zhí)法體制不健全是當(dāng)前很多建筑工程施工過(guò)程中存在的問(wèn)題［4］。此問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致安全監(jiān)督執(zhí)法人員存在監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，例如因?yàn)槿饲槭拦蕦?dǎo)致存在違法和監(jiān)督不到位的放水行為、執(zhí)法人員數(shù)量不夠等，都嚴(yán)重影響建筑工程安全執(zhí)法質(zhì)量水平。

并且在建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的過(guò)程中，由于約束和管理體制不健全，安全執(zhí)法人員的工作存在一定程度的盲目性和隨意性。例如，在現(xiàn)存的安全執(zhí)法管理制度中，對(duì)施工人員行為的約束僅限于當(dāng)出現(xiàn)重大傷亡事故時(shí)，才依法追究其責(zé)任，但是對(duì)于施工人員的處罰應(yīng)該是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)就應(yīng)該立即處罰，約束其改正，而不是等發(fā)生重大事故才去追究其責(zé)任。

（三）執(zhí)法人員素質(zhì)較低

執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)水平影響著執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果［5］。尤其是建筑工程安全監(jiān)督是安全執(zhí)法工作中一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，因此在安全執(zhí)法過(guò)程中對(duì)監(jiān)督執(zhí)法的工作人員的素質(zhì)水平和技術(shù)水平有很高的要求。但是，目前我國(guó)建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)有工作人員缺乏專業(yè)知識(shí)，要監(jiān)管整個(gè)工程常常力不從心，尤其是建筑安全監(jiān)管是一個(gè)需要耗費(fèi)大量精力、耐心的工作。

目前在建筑工程安全監(jiān)督部門(mén)，只有少數(shù)人員具備專業(yè)知識(shí)，大部分人員不是專業(yè)出身，執(zhí)法依據(jù)的是與前輩學(xué)習(xí)的過(guò)程中摸索出的經(jīng)驗(yàn)。因此，在執(zhí)法過(guò)程中，人員素質(zhì)良莠不齊，有些人員技術(shù)水平和綜合素質(zhì)水平較高，有些人員不僅缺乏基本的法律知識(shí)，更不了解建筑行業(yè)現(xiàn)有的法律法規(guī)。尤其在一些落后地區(qū)，安全執(zhí)法人員的技術(shù)水平較差，這些問(wèn)題都嚴(yán)重影響了安全監(jiān)督執(zhí)法的水平。降低了安全監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和可信度，所以提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)水平是迫切需要的。

（四）建筑施工企業(yè)對(duì)安全重視程度不足

執(zhí)法的質(zhì)量和效果同時(shí)也依賴企業(yè)守法的程度。一個(gè)企業(yè)如果對(duì)施工安全重視度很高，那么這些企業(yè)就會(huì)自覺(jué)按照法律約束自己的行為；按照安全監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行施工建設(shè)，遇到問(wèn)題也會(huì)積極聽(tīng)取執(zhí)法者的建議進(jìn)行整改，避免安全隱患的發(fā)生。

這樣一來(lái)，執(zhí)法促進(jìn)守法，守法推動(dòng)執(zhí)法，良性發(fā)展，執(zhí)法人員去工地監(jiān)督檢查難度也下降了。但是，仍然存在一些企業(yè)對(duì)施工安全重視不足，不僅施工現(xiàn)場(chǎng)管理不善，分包的人員素質(zhì)也較低，監(jiān)管執(zhí)行起來(lái)難度大。

三、保障建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法的相關(guān)措施

（一）完善法律法規(guī)回應(yīng)執(zhí)法難題

建筑工程涉及的項(xiàng)目范圍較廣，因此安全執(zhí)法人員需要依靠完整的法律法規(guī)來(lái)面對(duì)執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的各種難題。一方面，要整合并簡(jiǎn)化建筑施工安全領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)體系，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)九龍治水，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。另一方面，立法以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)。例如，過(guò)去建筑行業(yè)不涉及城中村建設(shè)問(wèn)題，那么法律體系中就沒(méi)有對(duì)于城中村拆遷、建設(shè)等相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員也無(wú)法合理評(píng)估審核城中村項(xiàng)目施工過(guò)程的質(zhì)量和安全水平，因此，有法可依就需要及時(shí)根據(jù)實(shí)際問(wèn)題對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修正和完善。同時(shí)，針對(duì)上文中提高的一些法律漏洞，應(yīng)該及時(shí)根據(jù)建筑行業(yè)出現(xiàn)的情況進(jìn)行調(diào)整和修正，避免出現(xiàn)法律漏洞鉆法律空子的行為，從而提高安全監(jiān)督執(zhí)法的水平。

（二）明確監(jiān)督執(zhí)法管理權(quán)責(zé)制度

明確安全監(jiān)督執(zhí)法權(quán)責(zé)是為了規(guī)避在建筑施工過(guò)程中執(zhí)法權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。很多時(shí)候安全監(jiān)督執(zhí)法工作無(wú)法順利開(kāi)展，是因?yàn)樵趫?zhí)法過(guò)程中，權(quán)責(zé)模糊界限不明。因此，對(duì)于建筑企業(yè)安全監(jiān)督執(zhí)法需要根據(jù)工程類型和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分監(jiān)督執(zhí)法的工作，安全執(zhí)法人員也需要進(jìn)行不同類別的劃分。

比如一些安全執(zhí)法人員針對(duì)施工過(guò)程中現(xiàn)存的實(shí)物安全性進(jìn)行檢查監(jiān)督，而另一些執(zhí)法人員對(duì)于施工過(guò)程中的施工行為進(jìn)行監(jiān)督。不同的安全執(zhí)法人員，需要依據(jù)法律法規(guī)，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施和履行自己的權(quán)責(zé)，并定期進(jìn)行反思和總結(jié)，查看監(jiān)督執(zhí)法工程中自身存在的問(wèn)題及規(guī)章制度與實(shí)際工作的不匹配之處，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，優(yōu)化執(zhí)法流程。

（三）提高安全執(zhí)法人員專業(yè)技能

建筑行業(yè)安全執(zhí)法具有特殊性，安全執(zhí)法要求執(zhí)法人員不僅需要掌握法律專業(yè)的知識(shí)，也需要掌握建筑行業(yè)的相關(guān)知識(shí)。為了確保安全執(zhí)法工作的順利開(kāi)展，建筑工程企業(yè)應(yīng)該重視對(duì)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)水平。因此需要定期組織安全執(zhí)法人員進(jìn)行安全執(zhí)法專業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)相關(guān)的法律法規(guī)和實(shí)際操作技能等。建筑企業(yè)需要定期對(duì)安全執(zhí)法人員進(jìn)行考核，提高安全執(zhí)法人員的專業(yè)性，避免出現(xiàn)執(zhí)法人員不履行職責(zé)的行為。同時(shí)還需要對(duì)安全執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，避免在安全執(zhí)法的過(guò)程中出現(xiàn)因私舞弊，暗箱操作等道德風(fēng)險(xiǎn)行為，這些方法對(duì)建筑工程安全監(jiān)督執(zhí)法有著重要意義。

（四）強(qiáng)化對(duì)建筑工程質(zhì)量管理的重視

為了確保安全執(zhí)法質(zhì)量，在建筑過(guò)程中要加強(qiáng)對(duì)施工安全的重視，尤其要把控施工單位的安全生產(chǎn)責(zé)任。只有保證安全生產(chǎn)責(zé)任到位，才能從源頭上避免事故的發(fā)生，進(jìn)而提高執(zhí)法效果。同時(shí)加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)措施，完善施工現(xiàn)場(chǎng)組織設(shè)計(jì)，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理，完善施工現(xiàn)場(chǎng)消防、環(huán)保措施，強(qiáng)化對(duì)建筑工程質(zhì)量的重視。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著建筑行業(yè)的不斷發(fā)展，安全監(jiān)督執(zhí)法工作也變得多樣且復(fù)雜，通過(guò)本文對(duì)安全監(jiān)督執(zhí)法工作的研究，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)建筑工程的安全監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程也需要變得更加科學(xué)化。只有這樣才能促進(jìn)我國(guó)建筑行業(yè)向著優(yōu)質(zhì)化的方向蓬勃發(fā)展。