投資包干模式下鐵路工程變更索賠探索

劉李娟

（中鐵二十五局集團 第一工程有限公司，廣東 廣州 510000）

一、鐵路工程各投資建設模式下變更索賠簡況

（一）初步設計招標模式

鐵路項目存在點多、線長的特點，初步設計深度不夠、精度不足，從而導致實際施工圖設計與初步設計內容存在較大差異。同時，受建設單位因投資控制對設計院進行限額設計指標考核要求，設計院在初步設計時較為保守，施工圖檢算往往較原初設費用大，一般情況下，超出部分施工單位可尋找理由辦理變更。

初步設計招標項目（下稱初設項目）清概階段是辦理變更索賠的黃金時期。概算清理時，在依法合規、有理有據的情況下，不超過批復概算的10%，施工單位可借助合同條款，充分利用施工圖紙、技術標準、征地拆遷等變化作為切入點。尤其是前期通過與設計院對接，消化施工圖量差，從而增加合同外收入。借助這個窗口期，充分做好五方溝通工作，將各種可爭取的費用整體打包上報鐵路總公司，以期吃滿總盤子。

（二）施工圖招標模式

國家為提高鐵路建設質量，有效控制工程投資，減少工程實施過程中的不確定因素和潛在風險，保證大規模鐵路建設順利實施，明確2010年7月起發布招標公告的鐵路建設項目一律在施工圖基礎上進行施工招標。由于施工圖招標項目招標時圖紙已基本出齊，設計已基本明確，變更索賠操作的空間較少，二次經營創效的空間受限。此模式下，概算清理工作較原初設項目模式簡單。因此，需要重心前移，提前介入，充分做好項目摸查，為項目二次經營工作埋下伏筆。

（三）投資包干模式

投資包干模式是新型的投資管理模式，是控制建設投資的發展方向。不但要求建設單位要熟悉國家政策、法規及國家鐵路局文件，更體現投資者對建設單位的投資管控要求。對建設單位而言，在這無形中增加了審批壓力和責任；對施工單位而言，變更索賠審批權下放到各鐵路局，各建設單位掌握的費用只有預備費及上級批準使用的降造費，項目總盤子已鎖定，二次經營空間將再度被壓縮。

二、投資包干模式的相關政策、制度

國家鐵路局已形成相對完備的建設投資控制系統及配套規定，核心是實行施工總價承包、預備費包干和責任考核。2009年之前，初設項目概算清理是由建設單位編審完成通過路局初審后報鐵路總公司審批；2010年后施工圖招標的項目也是參照該模式進行概算清理，但較初設項目簡單，主要是施工圖招標項目圖紙清晰，設計穩定、基本無量差。2019年初，鐵路總公司發改部下發了《關于鐵路建設項目清理概算工作的通知》（發改投資電〔2019〕1號），明確指出2013年7月以后批復的初設項目由建設單位嚴格控制工程投資，自行在初設批復概算內清理概算。

鐵總計統〔2017〕177號文指出，2017年8月1日前批復可研的項目，按照相關規定可對征地拆遷費用進行調整，此后批復的可研項目原則上不再調整征地拆遷費用。主要是地方政府以征地拆遷投入占有鐵路建設股份，第一章費用由地方政府負責管理支付。由此看來，在投資總控制的模式下，除按變更設計管理辦法規定的Ⅰ類變更、Ⅱa 類變更、新增工程和材料價差等費用外，其他合同外增加的費用很難得到補償，想利用第一章做文章的機會幾乎喪失。

三、投資包干模式下變更索賠探索

如何破解投資控制包干與變更索賠的矛盾？現階段，應在遵循依法合規原則，做實基礎支撐資料的基礎上，從國家和地方法律法規、變更設計管理辦法、設計原理、指導性施組、合同文件等方面入手，靈活掌握和運用變更索賠政策和技巧做好相關工作。

（一）掌握變更索賠技巧

變更索賠成功的關鍵在找準其理由，鑒于業主及設計方均有考核、問責機制，辦理變更索賠的理由盡可能不要涉及業主責任、設計失誤等方面內容，否則難以辦成；而要將地質、水文、環保、災害、地方政府規劃等外部因素作為切入點，變更索賠才能順暢。變更設計管理辦法明確指出工期、建設規模、主要技術標準、重大方案、重大工程措施方面、國家、鐵道部相關規范、規定重大調整等方面變更為Ⅰ類變更，因此要從上述方面入手，尋找設計方案、措施等方面的因素加以利用，為項目變更索賠找準突破口。如防護欄柵標準提高變更，可利用鐵路總公司下發的鐵建設函〔2012〕484號文通知，防護柵欄采用通線〔2012〕8001圖集代替通線〔2008〕8001圖集，標準提高，理由充分，變更辦理順暢。

（二）正確辦理負變更

辦理負變更時要掌握技巧，盤算總盤子、權衡各費用總體情況。根據鐵建設〔2012〕253號文規定，增減工程費用大于300萬元為Ⅱa 類變更，由建設單位在基本預備費中列支并調整合同額，否則將納入風險包干費處理。前些年，部分項目投標時材料編制期價較實施期高，且波幅較大，2016—2018年期間很多項目都調了負價差，間接地為項目總盤子騰出空間，施工單位應利用此機會，將相關費用足額納入，吃滿總盤子。同時，當項目合同外正變更費用較大時，負變更的辦理有利于消化部分費用。否則，過多辦理負Ⅰ類、Ⅱa 類變更，將不利于增加合同外收入，變相核減合同總收入。風險包干的?、蝾愖兏惨泐~填滿，否則建設單位將核減風險包干費，也變相核減合同額。若已超額完成，則不需要大量辦理，以免增加項目成本。

（三）巧辦征地拆遷費用

自2014年起，征地拆遷實行費用包干，2017年明確指出新開工項目征地拆遷費用由地方政府負責并承擔，通過簽訂實施協議包干組織實施，除因國家重大政策變化外，原則上不做調整。前期，征地拆遷費及價差調整不受10%的限制，隨著地方政府轉為鐵路項目投資方，且受費用包干的影響，征地拆遷第一章費用不納入施工總承包合同。對施工單位而言，通過征地拆遷辦理合同外變更做文章的機會就被抹殺。目前，經過多個項目的摸索發現，大多以棄土棄渣場不滿足設計要求等因素為切入點，增加棄土棄渣場面積，把棄土棄渣場量價一并調整，從而消化棄土棄渣場用地不足的問題。

（四）把握材料調差方法

施工單位要利用好材料調差的機會，將甲供料差、主材調差、運雜費調差等全部納入，實現最大化追加調差。2017年31號費用定額發布后，自購材料在鐵建設〔2009〕46號、鐵建設〔2012〕230號文目錄的基礎上將風沙路基防護用稻草（蘆葦）、粉煤灰、礦粉、鋼制防護柵欄網片隧道防水板、橋梁防水卷材及涂料、橋梁高細螺栓及帶帽材料納入主材調差范圍。但部分材料仍未公布市場價格，如道砟、外購梁等成品，施工單位應整理采購合同、發票、收發單等原始資料，依法合規上報調整價差。

自建筑業實行營改增后，現行項目甲供料均由建設單位采購，甲供料調差基本由建設單位統一辦理。這時需重點關注合同中的交貨地點，往往實際交貨地點與合同中指定的交貨地點不相符。因此，施工單位可就甲供料實際交貨地點至合同指定交貨地點所發生的運輸費、裝卸費、其他有關運輸費用，以及采購、保管費進行追加，借建設單位概算清理的時機一并清算。一般情況下，營業線運輸差主要是根據各年發布的貨物運價規則文件計算調整，工程線運輸差原則上比照營業線運價規則執行。

材料運雜費分為價內運雜費和價外運雜費兩部分，根據鐵路工程造價標準2017年宣貫材料內容，除火工品外主要材料的基期價格及信息價格中不包含運雜費或包含部分運雜費，需計列價外運雜費、裝卸費、采購及保管費。原則上，火車運價差及工程線動輸差均按貨物運價運規則文件進行調整。目前，成功辦理的有道砟運距差、火車運價差、工程線運輸差等。例如，CL 項目原設計主要材料供貨地點為某縣，設計概算編制時主要材料價外運雜費很少。鑒于某縣無鐵路、水運和生產廠家，無法提供主要材料，需到較遠的其他地方采購，索賠理由相對充足，若索賠成功，將成為價外調差的典型案例。

（五）提高定額套用質量

采用新工藝、新技術、新材料、新設備等且無相應預算定額的，應收集有關原始支撐資料，編制補充定額，經建設單位、設計院等認可后編制預算辦理變更。如GS 項目，路塹石方開挖原設計采用淺爆的施工方法，爆破區邊緣與國道路肩重合，距既有鐵路下行線中心約6～10m，鑒于淺爆方法需增設鋼管防護排架和局部邊坡防護網等，若防護措施不當將危及公路交通安全、鐵路行車安全及人身安全，后果將不堪設想，風險奇高。同時，會影響周邊建筑物的使用安全和周邊居民的生活。如果變更為控制爆破進行開挖，則受制于路局及公路部門封鎖限制，且需采取封鎖施工，將嚴重影響施工組織實施效率，大大增加施工成本。為確保施工安全并綜合考慮工期、成本、效益等因素，經多方確定采用大馬力推土機小松D475作為牽引的松土器翻碎巖體和挖機改裝的炮機對松土器局部無法松動的部位、路塹邊坡開挖整修及臨近鐵路既有線部分石方等進行鑿除施工方法。鑒于現行機械臺班定額中無該機械設備，因此要對機械設備進行補充分析，經過與設計院工經專業工程師共同研究，收集該設備的施工參數和相關證書，補充D475推土機臺班基礎數據，炮機則參考履帶式液壓單斗挖掘機≦2.0m3，最終從原設計淺爆開挖綜合指標價30.26元/m3調整為59.92元/m3，增加投資1361萬元。

同時，在全面熟悉、理解設計院核備概算、預算編制辦法的基礎上，查找概算在套用定額不合理的地方，爭取在施工圖檢查予以調整或找準切入口辦理合同外變更。編制變更預算時，需重點考慮以下幾點。一是在施工方案、施工工藝等方面加強與設計院的溝通，為變更組價提供支持。如挖土采用裝載機裝車還是挖掘機裝車；基坑開挖以機械開挖還是人力挖土方卷揚機提升開挖。二是土石方增運定額超30km 部分需按運雜分析計算。三是在定額套用方面，盡可能選套單價較高的，避免錯套漏套，如混凝土裝卸、運輸定額，混凝土運輸車選用容量≤6m3的單價較容量≤8m3高。四是在新舊定額方面，要借助新舊定額差異爭取將費用做足，如2010年預算定額中無相應轉體定額，直接以稅后SH 費用計列，2017年新預算定額中已完善相應轉體定額。五是在非實體工程方面要足額做滿措施費，如鋼板板樁、鋼護筒、邊坡支護、營業線施工配合費、行業干擾增加費等。

四、結語

變更索賠工作貫穿項目整個管理過程，各階段均要深入研討。在現行投資包干模式下，要做好全方位考慮，提前謀劃，提前介入，過程中加強與各方的聯系及溝通，逐項突破落實，提高項目創效水平。