影子教育治理的政策演變、困境及對策

陳園園，李會春

（1.復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海200433；2.復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所，上海200433）

國際上的影子教育①（shadow education）最初由史蒂文森（Stevenson）和貝克（Baker）提出，指內(nèi)容仿效正規(guī)教育體系，隨其變化而改變，且成本主要由私人承擔(dān)的課外補習(xí)活動[1]。相較于正規(guī)教育體系統(tǒng)一而標(biāo)準(zhǔn)的制度安排，影子教育更具靈活性和針對性，因而受到學(xué)生和家長的廣泛歡迎，不斷發(fā)展壯大[2]。進入21 世紀(jì)以來，伴隨國內(nèi)影子教育的快速發(fā)展，亂象也不斷出現(xiàn)，如培訓(xùn)機構(gòu)質(zhì)量缺乏保障，競爭出現(xiàn)亂序，加重學(xué)生課外學(xué)業(yè)負擔(dān)和家庭經(jīng)濟負擔(dān)，影響教育公平等。為遏制這些亂象，多年來政府不斷頒行相關(guān)政策[3]，試圖對影子教育市場加以規(guī)范和引導(dǎo)。然而從實踐來看，政府的不少治理措施雖有一定成效，但部分政策目標(biāo)并未實現(xiàn)。在龐大的影子教育需求下，重新審視已有的影子教育治理政策及其困境勢在必行。

一、影子教育治理的政策演變

（一）“無為而治”階段（2009年以前）

2005 年以前，影子教育主要表現(xiàn)形式是私人性質(zhì)（如由大學(xué)生、公立機構(gòu)教師和退休教師開展）的零散補習(xí)形式。這一階段市場上雖然也有小型、零散的課外輔導(dǎo)機構(gòu)，但其角色主要是家教中介，對正規(guī)教育體系缺乏整體性影響。2005 年以后，與基礎(chǔ)教育關(guān)聯(lián)的市場化、規(guī)模性的課外輔導(dǎo)機構(gòu)快速發(fā)展，其角色逐漸從家教中介轉(zhuǎn)型為機構(gòu)性質(zhì)的教學(xué)輔導(dǎo)實體。這一階段政府對課外補習(xí)機構(gòu)基本采取不干預(yù)政策，但禁止公立學(xué)校資源進入影子教育領(lǐng)域，如禁止公立學(xué)校亂辦班、亂補課、亂收費。

（二）局部治理階段（2010-2017年）

隨著影子教育需求不斷增長，影子教育規(guī)模迅速膨脹，市場上出現(xiàn)大型、集團化的課外輔導(dǎo)機構(gòu)。影子教育逐步與學(xué)校生源選拔聯(lián)系起來，超前教育日益頻繁，不僅影響到萬千家庭的教育選擇，也對公立學(xué)校的辦學(xué)秩序產(chǎn)生較大影響。因此，政府不斷加強對影子教育的監(jiān)管。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)，規(guī)范各種社會補習(xí)機構(gòu)和教輔市場，把對影子教育的治理提升為國家方略。2013 年教育部發(fā)布《小學(xué)生減負十條規(guī)定》征求意見稿，禁止公辦學(xué)校和教師組織課外補習(xí)。2015年6月，教育部出臺《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補課的規(guī)定》，明確將治理有償補課納入督導(dǎo)檢查范疇。這一時期政府對影子教育的治理重點在于加強治理公辦學(xué)校和教師進入影子教育市場，避免公立教育資源對影子教育市場推波助瀾。對影子教育機構(gòu)的治理，以形式要求為主，很少進入教學(xué)等實質(zhì)領(lǐng)域。另外，由于不同部門缺乏協(xié)調(diào)，缺乏操作細則，對影子教育的治理成效相對有限。

（三）全面嚴(yán)控階段（2018年至今）

隨著時代發(fā)展，影子教育市場對社會影響越來越大：課外補習(xí)機構(gòu)在市場中的失范行為頻頻顯現(xiàn)；學(xué)生校內(nèi)減負校外增負，學(xué)習(xí)負擔(dān)長期居高不下；影響正規(guī)教育體系，助推全社會的教育焦慮；等等。這些都引發(fā)越來越多的公眾關(guān)注。從2018年起，政府對影子教育的治理進入嚴(yán)管期。2018 年初，國務(wù)院相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》，強調(diào)要通過各部門有效協(xié)作來開展校外培訓(xùn)機構(gòu)的專項治理，減輕中小學(xué)生的課外負擔(dān)。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》，提出“堅決禁止應(yīng)試、超標(biāo)、超前培訓(xùn)及與招生入學(xué)掛鉤的行為”。2020年5月，教育部辦公廳印發(fā)《義務(wù)教育六科超標(biāo)超前培訓(xùn)負面清單（試行）的通知》，提出對數(shù)語外等六科的課外培訓(xùn)內(nèi)容實施負面清單管理，并且“嚴(yán)肅查處超標(biāo)超前培訓(xùn)行為，切實減輕中小學(xué)生過重課外負擔(dān)，形成校內(nèi)外協(xié)同育人的良好局面”。

2021 年以來，對影子教育的治理進入國家領(lǐng)導(dǎo)人的視野。3月6日，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)會議的醫(yī)藥衛(wèi)生界教育界委員時強調(diào)：“培訓(xùn)亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾。家長們一方面都希望孩子身心健康，有個幸福的童年；另一方面唯恐孩子輸在分?jǐn)?shù)競爭的起跑線上……于是爭先恐后。這個問題還要繼續(xù)解決。”3 月中下旬，《人民日報》連續(xù)發(fā)表系列文章“四問校外培訓(xùn)亂象”，重拳出擊影子教育。之后，為落實“雙減”（減輕學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和課外培訓(xùn)負擔(dān)）精神，一系列組合式政策相繼出臺，對學(xué)生睡眠、機構(gòu)的課外培訓(xùn)時間和內(nèi)容、幼小銜接等問題進行專門規(guī)定。5 月21 日，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》），強調(diào)充分發(fā)揮學(xué)校教書育人主體功能，強化線上線下校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范管理。6 月15 日，教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，專司監(jiān)管中小學(xué)生（含幼兒園兒童）的校外教育培訓(xùn)工作。7 月24 日，《“雙減”意見》正式落地，提出了一系列的舉措：停止審批新的義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)；學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)，嚴(yán)禁資本化運作；校外培訓(xùn)機構(gòu)不得占用國家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)；學(xué)校開展課后服務(wù)，并把“雙減”成效作為義務(wù)教育質(zhì)量評價內(nèi)容。這一政策落地對課外補習(xí)機構(gòu)和行業(yè)產(chǎn)生不小影響，不少機構(gòu)嘗試轉(zhuǎn)型，進入其他新興細分領(lǐng)域。盡管如此，由于課外補習(xí)需求依然存在，民眾對“雙減”政策落地之后的問題仍有不少隱憂。

從過去多年來政府對影子教育治理過程的歷史演變可以發(fā)現(xiàn)幾個特征：

第一，治理過程始終貫穿著政府對教育領(lǐng)域的價值引導(dǎo)。“減負”是政府對影子教育市場進行監(jiān)管的核心理念之一，減負對象從一開始只針對正規(guī)學(xué)校體系，再到正規(guī)學(xué)校和校外補習(xí)機構(gòu)全覆蓋。教育部門希望通過降低學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)，推動人才培養(yǎng)模式變革，推進素質(zhì)教育理念的實現(xiàn)，培養(yǎng)全面發(fā)展的人才。

第二，監(jiān)管力度越來越大，治理內(nèi)容逐步由形到實，越來越精細化。早期治理主要偏重形式，如辦學(xué)的資質(zhì)、場地、安全、師資方面，而近年來的治理越來越聚焦于影子教育的實質(zhì)層面，包括校外補習(xí)機構(gòu)的辦學(xué)目標(biāo)、教學(xué)內(nèi)容、授課時數(shù)乃至性質(zhì)等。但總體來看，以準(zhǔn)入限制、內(nèi)容限制和時間限制等為特征的“封堵”式邏輯主導(dǎo)了政府治理影子教育的整個階段。

第三，治理方式趨于系統(tǒng)化。除對影子教育機構(gòu)的定向治理措施外，部分教改政策亦會對影子教育產(chǎn)生巨大影響，如改革體育和美育并將其納入考試范圍，加強幼小銜接，提供課后服務(wù)等。這標(biāo)志著對影子教育的治理不再僅僅針對校外補習(xí)機構(gòu)，而是被納入更為全盤化的、包含不同教育體系以及招考制度的系統(tǒng)改革之中。

第四，治理影子教育的主體逐步明確。影子教育治理由原來的“九龍治水”，到不同部門（包括教育、工商、民政、法制、新聞、公安、物價、綜治、網(wǎng)信、住建等）協(xié)同行動，再到成立專門機構(gòu)對影子教育進行監(jiān)管，使對影子教育的管理更具有整體效應(yīng)。

二、影子教育治理的困境

（一）現(xiàn)有治理措施難以化解受教育者圍繞優(yōu)質(zhì)高教資源開展競爭而傳導(dǎo)至中小學(xué)教育階段的普遍性壓力

關(guān)于影子教育膨脹的原因有多種解釋，如教育的市場化改革[4]、經(jīng)濟水平的提高[5]、選拔式的升學(xué)考試傳統(tǒng)[6]等。但在國內(nèi)高等教育大眾化背景下，隨著高等院校地位分化加劇，民眾需要為競爭優(yōu)質(zhì)高等教育而不斷追加早期教育投入，是影子教育加速膨脹且競爭程度不斷加劇的根本原因。馬丁·屈羅認為，高等教育體系內(nèi)部不同院校因其聲望、辦學(xué)水平、歷史傳統(tǒng)和稟賦等的不同，形成金字塔式的分層結(jié)構(gòu)[7]。在分層結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)勢地位的院校，其學(xué)生未來在勞動力市場上會有更好的職業(yè)選擇機會和發(fā)展前景。基于對未來發(fā)展的預(yù)期，學(xué)生會圍繞院校分層中的優(yōu)質(zhì)教育資源（優(yōu)勢地位高校）展開競爭。由于院校分層的天然性和不可避免性，優(yōu)質(zhì)高等教育資源永遠是相對的，因而圍繞它們展開的競爭就不可避免，且院校分層程度越強，競爭越激烈。由于大學(xué)招生往往與更低階段的教育過程緊密聯(lián)動，圍繞高校開展的競爭壓力會不斷前移至基礎(chǔ)教育乃至更早的教育階段。為了在后續(xù)競爭優(yōu)質(zhì)高教資源中占據(jù)有利地位，家庭和學(xué)生往往會選擇在早期教育階段參與影子教育，且參與程度會隨著競爭激烈程度的增加而加深。高等教育大眾化進程會大規(guī)模增加學(xué)生人數(shù)，加劇不同院校的分化，強化學(xué)生之間的競爭，進而對影子教育的發(fā)展推波助瀾。例如在希臘，高教擴張加之政府干預(yù)，使院校分層結(jié)構(gòu)趨于陡峭，導(dǎo)致精英大學(xué)入學(xué)機會競爭激烈，中學(xué)階段學(xué)生更多參與課外補習(xí)[8]。而在北歐國家，院校層級差異較小，加之不同行業(yè)收入差距較小，教育競爭激烈程度較低，因而影子教育的參與比例相對較小[9]。

國內(nèi)高校擴招之前，高等教育處于精英教育階段，多數(shù)人實際上被排斥在高等教育體系之外，接受完義務(wù)教育之后便直接就業(yè)，不參與更高層次教育階段的競爭，也缺乏參與課外補習(xí)的動力。但從1999年高校擴招之后，高校招生數(shù)量迅速增加，高教大眾化進程不斷加快，同時也影響到勞動力市場的選擇。如果說，在高教處于精英教育之時，市場中辨認一個勞動力是否具有價值的主要因素是學(xué)歷的話，在高教進入大眾化乃至普及化階段后，原先在勞動力市場里學(xué)歷發(fā)揮的信號作用會部分讓位于院校層次的信號作用（這在用人單位招聘信息中對“985工程”“211工程”高校畢業(yè)生的選擇偏好中可見一斑）。因而，受教育者圍繞優(yōu)勢地位高校開展的競爭比高教處于精英教育階段時更為激烈。在國內(nèi)，政府對高校的差異化管理政策（如重點高校制度[10]）和市場的雙重作用使不同院校地位分化日益擴大，進一步加劇了受教育者圍繞優(yōu)勢地位高校開展競爭的強度，也使基礎(chǔ)教育階段參與影子教育成為受教育者希望在未來高校升學(xué)和擇業(yè)競爭中獲取有利地位的不得已選擇。國內(nèi)影子教育規(guī)模的急速膨脹，與20 年來高校的大擴招同步發(fā)生，原因也正在于此。換言之，參與影子教育是家庭和學(xué)生競爭優(yōu)質(zhì)高等教育資源的壓力不斷傳導(dǎo)至中小學(xué)教育階段的必然結(jié)果。這也呼應(yīng)部分學(xué)者對國內(nèi)影子教育規(guī)模和不同層級高校錄取率關(guān)系的研究結(jié)果：精英高校錄取率越低（意味著院校分層越明顯），影子教育參與率就越高[11]。由于目前國內(nèi)高教規(guī)模仍在繼續(xù)擴張，不同高校的地位仍在繼續(xù)分化，圍繞優(yōu)質(zhì)高教資源的競爭激烈程度仍將繼續(xù)加強，其傳導(dǎo)至中小學(xué)階段的壓力也將持續(xù)增強。據(jù)此可以判斷，相當(dāng)長一段時期內(nèi)民眾的課外補習(xí)需求不會有明顯減弱，這會給政府治理影子教育帶來巨大挑戰(zhàn)。

（二）影子教育治理受制于對減負和素質(zhì)教育的理解及其實踐機制

影子教育如何治理以及能否收到實效，不能離開國內(nèi)推進減負和發(fā)展素質(zhì)教育的宏觀語境。減負曾被認為是實現(xiàn)素質(zhì)教育的關(guān)鍵手段[12]，其初衷本來是釋放部分時間與空間給學(xué)校和個人，使他們有較多余力開展教學(xué)改革，改革應(yīng)試教育模式以推進素質(zhì)教育。但在實踐中，影子教育擴張本身卻變成減負政策的副產(chǎn)品[13]。多年來，校內(nèi)減負校外增負、影子教育機構(gòu)膨脹、素質(zhì)教育難以落實的緣由，與以下兩種對減負和素質(zhì)教育的理解和實踐機制有關(guān)。

第一種是把素質(zhì)教育視為應(yīng)試教育的對立面，旨在扭轉(zhuǎn)圍繞考分和提升應(yīng)試成績而形成的過于機械的學(xué)習(xí)行為和習(xí)慣，從而建構(gòu)一種不同于應(yīng)試教育的新教育模式。其吊詭之處在于，是否存在與“應(yīng)試教育”相對立的“非應(yīng)試教育”模式值得存疑。廣受詬病的應(yīng)試教育與其說是一種獨特的教育形式，不如說是“教育應(yīng)試化”之后而形成的一個語言陷阱。本質(zhì)上，應(yīng)試教育是教育過程和目標(biāo)被過度“應(yīng)試”綁架之后的產(chǎn)物。造成這一現(xiàn)象的原因往往不是教學(xué)層面的失誤，而是客觀存在的廣泛的教育競爭壓力，篩選性的教育機制，以及針對學(xué)校和教師的行政化考核。正因為此，大幅削減校內(nèi)教學(xué)內(nèi)容和作業(yè)的減負政策并不能從根源上消解應(yīng)試教育的壓力。相反，它導(dǎo)致學(xué)生在校內(nèi)學(xué)習(xí)的知識積累難以應(yīng)對考試要求，競爭壓力迫使學(xué)生和家庭不得不投向校外補習(xí)機構(gòu)進行補課和應(yīng)試訓(xùn)練。這直接導(dǎo)致影子教育規(guī)模的不斷擴張。在這一背景之下，課外補習(xí)機構(gòu)逐步被“應(yīng)試化”，聚焦于知識灌輸和應(yīng)試技巧訓(xùn)練，成為應(yīng)試教育的重要推手，乃至最終成為“減負”的對象。

第二種是把素質(zhì)教育具象化為與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)性科目（如數(shù)語外）相對的非學(xué)術(shù)性（即音體美等）科目。在這一話語體系中，無論是減負還是推進素質(zhì)教育，都可以被視為一種學(xué)習(xí)負擔(dān)的再分配問題，包括校內(nèi)學(xué)習(xí)和校外學(xué)習(xí)的分配，學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)和非學(xué)術(shù)學(xué)習(xí)的分配。多年來圍繞減負政策、推進素質(zhì)教育、影子教育治理引發(fā)的種種爭議，都跟如何應(yīng)對這幾類不同的學(xué)習(xí)負擔(dān)有關(guān)。由于學(xué)生總體學(xué)習(xí)時間和精力的有限性，校內(nèi)和校外的學(xué)習(xí)負擔(dān)，非學(xué)術(shù)性和學(xué)術(shù)性的學(xué)習(xí)負擔(dān)往往此消彼長。各種學(xué)習(xí)負擔(dān)能否“現(xiàn)實化”，轉(zhuǎn)化為學(xué)生真實的學(xué)業(yè)負擔(dān)，則由考評機制決定。在多年的減負運動中，教育行政部門希望減輕校內(nèi)學(xué)習(xí)負擔(dān)，讓學(xué)生更多參與素質(zhì)教育。但考評機制改革的滯后性，導(dǎo)致教育競爭依然圍繞學(xué)術(shù)性科目開展。其結(jié)果就是：學(xué)術(shù)性科目學(xué)習(xí)負擔(dān)居高不下，只是其空間在校內(nèi)和校外之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，校內(nèi)減負必然導(dǎo)致校外增負，加劇影子教育規(guī)模的膨脹。由于素質(zhì)教育并未充分納入應(yīng)試考察范圍內(nèi)，它在學(xué)校、家長和學(xué)生心目中的地位不免被邊緣化，未曾轉(zhuǎn)化為學(xué)生真正的學(xué)習(xí)負擔(dān)，這也導(dǎo)致對非學(xué)術(shù)性素養(yǎng)的投資更多依賴家庭和學(xué)生的個體偏好和選擇。鑒于普遍存在的競爭性壓力，除少數(shù)學(xué)生能對非學(xué)術(shù)性科目保持長時間、持續(xù)性且高強度的投入外，多數(shù)學(xué)生在其低齡階段，會積極參與素質(zhì)教育課外培訓(xùn)，但當(dāng)其年級越高越需要直面應(yīng)試教育的篩選壓力時，越來越多學(xué)生會選擇減少或放棄素質(zhì)教育活動并轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)性科目培訓(xùn)。由此可見，通過減負讓學(xué)生參與素質(zhì)教育的政策效果在學(xué)生低年級階段尚且有效；不過，隨著學(xué)生年級升高，這種效果會因?qū)W生不斷減少素質(zhì)教育參與、增加學(xué)術(shù)科目培訓(xùn)而不斷減弱。

（三）封堵式治理忽視影子教育牽涉的教育公平問題，有可能引發(fā)更大的不公平

教育不僅有教育學(xué)意義上傳授知識和培養(yǎng)技能的功能，還有社會學(xué)意義上的維系社會公平，促進階層流動的作用。在義務(wù)教育階段，政策治理的主要目標(biāo)是均衡教育資源配置，保障不同參與者的機會公平。由于影子教育的收費性和私人性，它相當(dāng)于在公立教育系統(tǒng)之外另外構(gòu)筑一套基于市場的教育運行邏輯。在義務(wù)教育主流學(xué)校均衡化水平不斷提高之時，不同階層子女獲得影子教育的數(shù)量和質(zhì)量的差異性，可能導(dǎo)致他們未來在學(xué)業(yè)表現(xiàn)、升學(xué)和工作機會獲得方面存在差異，從而成為一種維持和強化社會分層的機制[14]。因而，影子教育治理理應(yīng)將維持教育公平的價值包含在內(nèi)。但是，影子教育參與和教育公平之間的互動機制極為復(fù)雜，大致包含如下兩種觀點：

第一，從參與機會看，優(yōu)勢階層由于擁有更好的經(jīng)濟資本和文化資本，其子女有更多參與影子教育的機會。如薛海平和丁小浩基于2004 年中國城鎮(zhèn)居民教育與就業(yè)情況調(diào)查數(shù)據(jù)[15]，楚紅麗根據(jù)“全國義務(wù)教育階段家庭教育支出調(diào)查研究”數(shù)據(jù)[16]，布雷（Bray）等人對香港中學(xué)生的研究[17]，都發(fā)現(xiàn)家庭經(jīng)濟收入較好的學(xué)生參加課外補習(xí)的比例與支出水平普遍高于低階層家庭學(xué)生。這證實了參與影子教育維持和強化了社會分層，助推教育不公平的基本假設(shè)。

第二，從參與效果看，影子教育未必一定有利于優(yōu)勢階層。有研究發(fā)現(xiàn)，在中國，完全剝離學(xué)校教育作用后，影子教育參與對成績較差或來自低階層家庭學(xué)生的影響更大[18-19]。丁亞東和薛海平發(fā)現(xiàn)低產(chǎn)階層子女參與影子教育的收益最高，高產(chǎn)階層子女參與影子教育的收益最低[20]。不同階層參與影子教育的收益差異體現(xiàn)在不同科目的補習(xí)效果上。就數(shù)學(xué)而言，低階層子女參與影子教育收益較大，能縮小他們與高階層學(xué)生的成績差距[21]；但高階層子女參與影子教育不僅收益微小，反而加重其學(xué)習(xí)負擔(dān)，擠占其發(fā)展其他潛能的時間[19]。就語文而言，不同階層參與課外補習(xí)所獲的收益差異不太明顯[22]。就體育和藝術(shù)等科目而言，補習(xí)效益難以測算，但由于體育和藝術(shù)方面的素養(yǎng)培養(yǎng)更需要長期投資，優(yōu)勢地位階層子女更可能從中獲得更多收益。

總體來看，影子教育的獲取機會和結(jié)果對不同階層的意味并不一致：雖然優(yōu)勢階層子女有更多獲取影子教育的機會，但低階層學(xué)生仍能從部分影子教育中獲取更大收益；另外，優(yōu)勢階層子女的參與課外補習(xí)收益的邊際優(yōu)勢并不如想象中高。因此，如果不考慮機會問題，影子教育（盡管只是部分）應(yīng)是弱勢地位學(xué)生自我發(fā)展、提升階層的一條路徑。但如果想實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須保障影子教育獲取機會的均等性[23]。然而，當(dāng)下影子教育的治理缺乏關(guān)于教育公平維度方面的考量。不僅如此，政府以“供給側(cè)”為抓手對影子教育的封堵式治理，可能會扭曲課外培訓(xùn)市場的供應(yīng)，提升課外補習(xí)價格，使低階層子女更難參加補習(xí)，進而助推更大的不公平。

（四）傳統(tǒng)治理觀念難以有效應(yīng)對影子教育的復(fù)雜性

影子教育的治理并非易事，過去多年的治理成效有限，很大程度上是由影子教育的復(fù)雜性所致。影子教育治理雖然表面上只關(guān)乎課外補習(xí)機構(gòu)，但它面對的不是靜態(tài)因素，而是具有感知和行動能力的不同主體（如補習(xí)機構(gòu)、家庭、學(xué)校）及其構(gòu)成的互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（見圖1）。影子教育治理涉及不同教育系統(tǒng)（基礎(chǔ)教育和高等教育），不同主體的參與，教育的不同價值選擇（是專注學(xué)術(shù)能力培養(yǎng)，還是注重人的全面發(fā)展），不同社會價值的權(quán)衡（效率還是公平），等等。前述的三種困境，可分別視為對課外補習(xí)機構(gòu)—高教、課外補習(xí)機構(gòu)—中小學(xué)、課外補習(xí)機構(gòu)—家長這三對關(guān)系進行治理面臨的挑戰(zhàn)。而對任何一對關(guān)系進行治理時，事實上也會涉及其他主體。

圖1 影子教育治理涉及主體及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)示意圖（虛線表示遠期、間接的效應(yīng)）

鑒于影子教育的復(fù)雜性，對其進行治理時，并不能采用“簡單性”的思考范式[24]。原因在于：簡單性范式的前提假設(shè)是事物的有序性、因果之間的必然聯(lián)系，以及決定論[25]，因而傾向采用定向治理的手段（如封堵式治理）以便快速解決問題，而難以充分關(guān)照影子教育治理中不同主體的相互作用以及不同政策的交互性。影子教育的治理難點并不在于校外補習(xí)機構(gòu)本身，更在于它所置身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性。應(yīng)對這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，更應(yīng)該采用復(fù)雜性理論[25]的思考范式：它認為公共政策會涉及具有異質(zhì)性的不同主體，他們具有適應(yīng)性、自主性和目的性[26]，因果聯(lián)系具有耗散分布性（distributed）和相互糾纏性（intermingled）[24]；單個政策很少只對單個領(lǐng)域的主體發(fā)揮作用，且不同政策會產(chǎn)生交互作用使政策效果復(fù)雜化[27]。在教育治理研究領(lǐng)域中，復(fù)雜性幾乎是一個不可避免的事實[28]。在影子教育治理中，政府對某一主體的施策往往會影響其他主體的行動，不同主體的訴求既可能一致也可能存在沖突，不同政策之間存在復(fù)雜的交互效應(yīng)。治理影子教育不是定向?qū)δ骋恢黧w進行確定性的價值引領(lǐng)，而是在一個復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中，在若干種不同且可能存在對立的價值之間進行謹(jǐn)慎的調(diào)適和平衡。這使針對影子教育的定向治理不僅難以在短期內(nèi)收到良好效果，而且其效果往往具有不確定性。例如，減負政策實施之初未充分關(guān)注校內(nèi)和校外學(xué)習(xí)負擔(dān)之間此消彼長的“蹺蹺板”效應(yīng)，從而導(dǎo)致校內(nèi)減負校外增負，影子教育膨脹。因此，對待影子教育問題不能采用簡單的決定論視角，而需要一種基于復(fù)雜性的整體性治理觀念。

三、改進影子教育治理的對策思考

（一）以多元人才觀念引導(dǎo)高教領(lǐng)域的改革和發(fā)展，緩和傳導(dǎo)至基礎(chǔ)教育階段的壓力

影子教育發(fā)展雖然形式上局限于中小學(xué)階段，但它卻部分受制于人們?nèi)绾慰创叩冉逃约叭绾纬惺芨叩冉逃酥辽鐣淼母偁帀毫ΑＲ蚨瑢τ白咏逃闹卫聿荒芎鲆暩呓瘫旧淼慕Y(jié)構(gòu)性問題及其發(fā)展戰(zhàn)略。本質(zhì)上，造成這種現(xiàn)狀的原因在于高等教育領(lǐng)域的“英才統(tǒng)一論”或者一元英才觀[7]。這種觀點不僅主張不同院校應(yīng)當(dāng)分層，而且認為這種分層的標(biāo)準(zhǔn)是單一的。這意味著不同院校的競爭只能在一條“賽道”上進行，也意味著社會成才觀念的一元化。在一元人才觀主導(dǎo)下的學(xué)生，圍繞教育資源只能開展同質(zhì)性競爭。高等教育資源的天然分層傾向，導(dǎo)致對教育資源配給的改進方案無論多精巧，學(xué)生們都只能在同一條“賽道”內(nèi)競爭，因而無法從根本上減弱他們參與影子教育的熱情。

實行平均主義可降低不同院校的分層格局，從而化解高教競爭的壓力；但平均主義可能會挫傷院校發(fā)展的積極性，危及真正人才的選拔和培養(yǎng)，再者，現(xiàn)實中社會對高端人才的需求，院校參與國際化競爭的壓力，都需要維持高校的分層格局。因而，根本解決之道在于以“英才多元論”[7]指導(dǎo)高教的改革。也就是說，不是拓寬某一條“賽道”，而是增加不同的“賽道”，以此引領(lǐng)高教改革并實現(xiàn)高教資源的多元配給，并鼓勵高校自主靈活辦學(xué)、開創(chuàng)特色。如此，即使每一條“賽道”上的高教資源依然存在分層現(xiàn)象，但由于“賽道”整體的多元化，可以從實質(zhì)上豐富學(xué)生的選擇機會，緩和其競爭壓力，弱化其參與影子教育的動力，對影子教育發(fā)展起到釜底抽薪的效果。本質(zhì)上，這是一條通往多元人才觀念之路。

（二）強化正規(guī)學(xué)校育人方面的主體責(zé)任并改革考評體制

對影子教育的治理，意味著要全面把握減負和素質(zhì)教育的內(nèi)涵，這就需要系統(tǒng)處理好校內(nèi)學(xué)習(xí)和校外學(xué)習(xí)，學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)和非學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)的關(guān)系，同時應(yīng)配套改革考評體制。從抑制影子教育膨脹角度考慮，應(yīng)從兩方面著手。第一，強化正規(guī)學(xué)校在育人方面的主體責(zé)任，讓學(xué)校尤其是公立學(xué)校切實承擔(dān)起學(xué)術(shù)性科目和非學(xué)術(shù)性科目（素質(zhì)教育）的主體責(zé)任，以便從實質(zhì)上緩減校內(nèi)學(xué)業(yè)負擔(dān)向校外影子教育機構(gòu)的轉(zhuǎn)移，從而抑制影子教育的發(fā)展。最新《“雙減”意見》的相關(guān)措施已經(jīng)體現(xiàn)了這一思路。一是嚴(yán)控校外補習(xí)機構(gòu)，防止學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)向校外轉(zhuǎn)移；二是學(xué)校開辟課后服務(wù)作為承載非學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)的空間，以便鞏固學(xué)校的育人責(zé)任。第二，從推進素質(zhì)教育入手，改革考核體制，把素質(zhì)教育的內(nèi)容融入其中，使素質(zhì)教育內(nèi)容實體化，實現(xiàn)“以考促學(xué)”。

然而在推進改革的同時，有幾個問題需要格外關(guān)注。第一，如果把學(xué)生的學(xué)習(xí)負擔(dān)看成是學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)和非學(xué)術(shù)性學(xué)習(xí)負擔(dān)之和的話，那么當(dāng)素質(zhì)教育壓力由虛轉(zhuǎn)實后，學(xué)生整體學(xué)習(xí)負擔(dān)是否會進一步變重，違背減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負擔(dān)的初衷？第二，素質(zhì)教育的“科目化”以及與上一級學(xué)校招考的掛鉤，是否會異化已有的素質(zhì)教育類課外輔導(dǎo)，加速素質(zhì)教育內(nèi)容以及學(xué)習(xí)模式的應(yīng)試化，再現(xiàn)原有學(xué)術(shù)性科目應(yīng)試化的弊端？第三，學(xué)生參與影子教育的根本原因在于教育競爭，“雙減”工作并不能直接消解教育競爭的壓力。由于教育提供者通常只有學(xué)校、校外機構(gòu)和家庭三方，在“雙減”嚴(yán)控校內(nèi)學(xué)習(xí)負擔(dān)和校外補習(xí)機構(gòu)發(fā)展之后，原本由校外補習(xí)機構(gòu)承擔(dān)的補習(xí)事務(wù)是否會向家長轉(zhuǎn)移，加劇家庭教育的壓力？

（三）采取措施保障低階層學(xué)生對影子教育的參與

盡管影子教育的付費性有利于優(yōu)勢階層的參與，但從其實際效益來看，低階層學(xué)生依然能從有限的影子教育投入中獲取比優(yōu)勢階層子女更多的教育收益，從而縮小他們與優(yōu)勢階層子女的差距。封堵式治理，會扭曲影子教育市場的供應(yīng)，提升其價格，進而阻礙低階層子女參與。從維護教育公平角度考慮，在治理影子教育之時，政府應(yīng)采取措施保障低階層家庭子女參與課外補習(xí)的機會，如提供補習(xí)資助和免收補習(xí)費用，減小不同階層參與影子教育的機會差異。在中考和高考不斷改革的背景下，值得關(guān)注的是關(guān)于素質(zhì)教育的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)。審美、音樂、情感等素質(zhì)養(yǎng)成往往需要學(xué)生的長期投資和積累，受家庭的經(jīng)濟社會文化資本所限，低階層家庭子女在這方面先天處于不利地位。這值得教育行政部門和學(xué)校的進一步關(guān)注，為擴大和豐富低階層家庭子女參與素質(zhì)教育的機會提供更好的改進方案。

（四）以整體性觀念統(tǒng)籌治理影子教育的復(fù)雜性，認識治理的有限性和長期性

影子教育治理具有復(fù)雜性，因而治理時不能僅僅對校外補習(xí)機構(gòu)定向施策，而應(yīng)對其涉及的各種主體及其關(guān)系進行細致研究，以一種整體性的思維進行治理，進行更為系統(tǒng)和統(tǒng)籌的設(shè)計。2020 年以來政府的一些具體安排，如同步進行考評體制改革，開展體育和美育改革，要求正規(guī)學(xué)校開展課后服務(wù)，實際上已經(jīng)部分體現(xiàn)了這種思路：不是對影子教育機構(gòu)進行獨立治理，而是把它嵌入到整個教育和社會系統(tǒng)中，作為教育治理的一個環(huán)節(jié)來進行綜合處理。鑒于影子教育治理本身的復(fù)雜性，需要充分認識影子教育治理效果的有限性和長期性。之所以有限，是因為公共政策的復(fù)雜性決定我們可以對政策治理的效果進行預(yù)測，但治理效果又不是可以完全預(yù)知的，具有不確定性。同時，政策在執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)種種非預(yù)期的效果[29-30]。因而，需要關(guān)注政策所涉及的不同主體的相互作用，對政策可能產(chǎn)生的不良后果進行先期評估，做好充足預(yù)案。此外，無論從政策制定者還是從公眾的心理訴求看，大都希望通過疾風(fēng)驟雨式的政策收到立竿見影的效果，以便消除愈演愈烈的教育焦慮。但由于影子教育治理的復(fù)雜性，這種期盼顯然難以在短期內(nèi)滿足，因而政策設(shè)計者和公眾對政策效應(yīng)的顯現(xiàn)應(yīng)有充分的耐心和心理準(zhǔn)備。

注釋

①國內(nèi)與影子教育相近的概念還包括“補習(xí)教育”“課外補習(xí)”“校外培訓(xùn)”等術(shù)語。國內(nèi)最早引入“影子教育”這一概念的是彭湃，他在《“影子教育”：國外關(guān)于課外補習(xí)的研究與啟示》（參見《外國中小學(xué)教育》2007 年第9 期）一文中提出，影子教育指私人支付的中小學(xué)階段的主流教育外的補充性教育。由于影子教育與正規(guī)學(xué)校教育系統(tǒng)性質(zhì)上如影相隨、功能上互為補充的關(guān)系，經(jīng)由學(xué)者的不斷闡釋，后逐漸演變成為學(xué)界的共識性概念，并在民間有重要影響。國內(nèi)政策文本中，更多使用“校外培訓(xùn)”這一概念。嚴(yán)格說來，校外培訓(xùn)涉及對象比影子教育更廣，包括學(xué)科補習(xí)、職業(yè)培訓(xùn)、成人教育、公務(wù)員考試、出國培訓(xùn)等多種類型。但政府對校外培訓(xùn)的治理主要針對中小學(xué)的學(xué)科培訓(xùn)，很少涉及其他內(nèi)容，因而可以認為政策語言中的“校外培訓(xùn)”基本等同于學(xué)者所稱的影子教育系統(tǒng)。