影子教育治理的政策演變、困境及對策

陳園園，李會春

（1.復旦大學社會發展與公共政策學院，上海200433；2.復旦大學高等教育研究所，上海200433）

國際上的影子教育①（shadow education）最初由史蒂文森（Stevenson）和貝克（Baker）提出，指內容仿效正規教育體系，隨其變化而改變，且成本主要由私人承擔的課外補習活動[1]。相較于正規教育體系統一而標準的制度安排，影子教育更具靈活性和針對性，因而受到學生和家長的廣泛歡迎，不斷發展壯大[2]。進入21 世紀以來，伴隨國內影子教育的快速發展，亂象也不斷出現，如培訓機構質量缺乏保障，競爭出現亂序，加重學生課外學業負擔和家庭經濟負擔，影響教育公平等。為遏制這些亂象，多年來政府不斷頒行相關政策[3]，試圖對影子教育市場加以規范和引導。然而從實踐來看，政府的不少治理措施雖有一定成效，但部分政策目標并未實現。在龐大的影子教育需求下，重新審視已有的影子教育治理政策及其困境勢在必行。

一、影子教育治理的政策演變

（一）“無為而治”階段（2009年以前）

2005 年以前，影子教育主要表現形式是私人性質（如由大學生、公立機構教師和退休教師開展）的零散補習形式。這一階段市場上雖然也有小型、零散的課外輔導機構，但其角色主要是家教中介，對正規教育體系缺乏整體性影響。2005 年以后，與基礎教育關聯的市場化、規模性的課外輔導機構快速發展，其角色逐漸從家教中介轉型為機構性質的教學輔導實體。這一階段政府對課外補習機構基本采取不干預政策，但禁止公立學校資源進入影子教育領域，如禁止公立學校亂辦班、亂補課、亂收費。

（二）局部治理階段（2010-2017年）

隨著影子教育需求不斷增長，影子教育規模迅速膨脹，市場上出現大型、集團化的課外輔導機構。影子教育逐步與學校生源選拔聯系起來，超前教育日益頻繁，不僅影響到萬千家庭的教育選擇，也對公立學校的辦學秩序產生較大影響。因此，政府不斷加強對影子教育的監管。2010 年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》提出減輕學生課業負擔，規范各種社會補習機構和教輔市場，把對影子教育的治理提升為國家方略。2013 年教育部發布《小學生減負十條規定》征求意見稿，禁止公辦學校和教師組織課外補習。2015年6月，教育部出臺《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》，明確將治理有償補課納入督導檢查范疇。這一時期政府對影子教育的治理重點在于加強治理公辦學校和教師進入影子教育市場，避免公立教育資源對影子教育市場推波助瀾。對影子教育機構的治理，以形式要求為主，很少進入教學等實質領域。另外，由于不同部門缺乏協調，缺乏操作細則，對影子教育的治理成效相對有限。

（三）全面嚴控階段（2018年至今）

隨著時代發展，影子教育市場對社會影響越來越大：課外補習機構在市場中的失范行為頻頻顯現；學生校內減負校外增負，學習負擔長期居高不下；影響正規教育體系，助推全社會的教育焦慮；等等。這些都引發越來越多的公眾關注。從2018年起，政府對影子教育的治理進入嚴管期。2018 年初，國務院相關部門聯合印發《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，強調要通過各部門有效協作來開展校外培訓機構的專項治理，減輕中小學生的課外負擔。同年，國務院辦公廳印發《關于規范校外培訓機構發展的意見》，提出“堅決禁止應試、超標、超前培訓及與招生入學掛鉤的行為”。2020年5月，教育部辦公廳印發《義務教育六科超標超前培訓負面清單（試行）的通知》，提出對數語外等六科的課外培訓內容實施負面清單管理，并且“嚴肅查處超標超前培訓行為，切實減輕中小學生過重課外負擔，形成校內外協同育人的良好局面”。

2021 年以來，對影子教育的治理進入國家領導人的視野。3月6日，習近平總書記在看望參加全國政協會議的醫藥衛生界教育界委員時強調：“培訓亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾。家長們一方面都希望孩子身心健康，有個幸福的童年；另一方面唯恐孩子輸在分數競爭的起跑線上……于是爭先恐后。這個問題還要繼續解決。”3 月中下旬，《人民日報》連續發表系列文章“四問校外培訓亂象”，重拳出擊影子教育。之后，為落實“雙減”（減輕學生作業負擔和課外培訓負擔）精神，一系列組合式政策相繼出臺，對學生睡眠、機構的課外培訓時間和內容、幼小銜接等問題進行專門規定。5 月21 日，中央全面深化改革委員會審議通過《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》），強調充分發揮學校教書育人主體功能，強化線上線下校外培訓機構規范管理。6 月15 日，教育部成立校外教育培訓監管司，專司監管中小學生（含幼兒園兒童）的校外教育培訓工作。7 月24 日，《“雙減”意見》正式落地，提出了一系列的舉措：停止審批新的義務教育階段學科類校外培訓機構；學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，嚴禁資本化運作；校外培訓機構不得占用國家法定節假日、休息日及寒暑假期組織學科類培訓；學校開展課后服務，并把“雙減”成效作為義務教育質量評價內容。這一政策落地對課外補習機構和行業產生不小影響，不少機構嘗試轉型，進入其他新興細分領域。盡管如此，由于課外補習需求依然存在，民眾對“雙減”政策落地之后的問題仍有不少隱憂。

從過去多年來政府對影子教育治理過程的歷史演變可以發現幾個特征：

第一，治理過程始終貫穿著政府對教育領域的價值引導。“減負”是政府對影子教育市場進行監管的核心理念之一，減負對象從一開始只針對正規學校體系，再到正規學校和校外補習機構全覆蓋。教育部門希望通過降低學生的學業負擔，推動人才培養模式變革，推進素質教育理念的實現，培養全面發展的人才。

第二，監管力度越來越大，治理內容逐步由形到實，越來越精細化。早期治理主要偏重形式，如辦學的資質、場地、安全、師資方面，而近年來的治理越來越聚焦于影子教育的實質層面，包括校外補習機構的辦學目標、教學內容、授課時數乃至性質等。但總體來看，以準入限制、內容限制和時間限制等為特征的“封堵”式邏輯主導了政府治理影子教育的整個階段。

第三，治理方式趨于系統化。除對影子教育機構的定向治理措施外，部分教改政策亦會對影子教育產生巨大影響，如改革體育和美育并將其納入考試范圍，加強幼小銜接，提供課后服務等。這標志著對影子教育的治理不再僅僅針對校外補習機構，而是被納入更為全盤化的、包含不同教育體系以及招考制度的系統改革之中。

第四，治理影子教育的主體逐步明確。影子教育治理由原來的“九龍治水”，到不同部門（包括教育、工商、民政、法制、新聞、公安、物價、綜治、網信、住建等）協同行動，再到成立專門機構對影子教育進行監管，使對影子教育的管理更具有整體效應。

二、影子教育治理的困境

（一）現有治理措施難以化解受教育者圍繞優質高教資源開展競爭而傳導至中小學教育階段的普遍性壓力

關于影子教育膨脹的原因有多種解釋，如教育的市場化改革[4]、經濟水平的提高[5]、選拔式的升學考試傳統[6]等。但在國內高等教育大眾化背景下，隨著高等院校地位分化加劇，民眾需要為競爭優質高等教育而不斷追加早期教育投入，是影子教育加速膨脹且競爭程度不斷加劇的根本原因。馬丁·屈羅認為，高等教育體系內部不同院校因其聲望、辦學水平、歷史傳統和稟賦等的不同，形成金字塔式的分層結構[7]。在分層結構中處于優勢地位的院校，其學生未來在勞動力市場上會有更好的職業選擇機會和發展前景。基于對未來發展的預期，學生會圍繞院校分層中的優質教育資源（優勢地位高校）展開競爭。由于院校分層的天然性和不可避免性，優質高等教育資源永遠是相對的，因而圍繞它們展開的競爭就不可避免，且院校分層程度越強，競爭越激烈。由于大學招生往往與更低階段的教育過程緊密聯動，圍繞高校開展的競爭壓力會不斷前移至基礎教育乃至更早的教育階段。為了在后續競爭優質高教資源中占據有利地位，家庭和學生往往會選擇在早期教育階段參與影子教育，且參與程度會隨著競爭激烈程度的增加而加深。高等教育大眾化進程會大規模增加學生人數，加劇不同院校的分化，強化學生之間的競爭，進而對影子教育的發展推波助瀾。例如在希臘，高教擴張加之政府干預，使院校分層結構趨于陡峭，導致精英大學入學機會競爭激烈，中學階段學生更多參與課外補習[8]。而在北歐國家，院校層級差異較小，加之不同行業收入差距較小，教育競爭激烈程度較低，因而影子教育的參與比例相對較小[9]。

國內高校擴招之前，高等教育處于精英教育階段，多數人實際上被排斥在高等教育體系之外，接受完義務教育之后便直接就業，不參與更高層次教育階段的競爭，也缺乏參與課外補習的動力。但從1999年高校擴招之后，高校招生數量迅速增加，高教大眾化進程不斷加快，同時也影響到勞動力市場的選擇。如果說，在高教處于精英教育之時，市場中辨認一個勞動力是否具有價值的主要因素是學歷的話，在高教進入大眾化乃至普及化階段后，原先在勞動力市場里學歷發揮的信號作用會部分讓位于院校層次的信號作用（這在用人單位招聘信息中對“985工程”“211工程”高校畢業生的選擇偏好中可見一斑）。因而，受教育者圍繞優勢地位高校開展的競爭比高教處于精英教育階段時更為激烈。在國內，政府對高校的差異化管理政策（如重點高校制度[10]）和市場的雙重作用使不同院校地位分化日益擴大，進一步加劇了受教育者圍繞優勢地位高校開展競爭的強度，也使基礎教育階段參與影子教育成為受教育者希望在未來高校升學和擇業競爭中獲取有利地位的不得已選擇。國內影子教育規模的急速膨脹，與20 年來高校的大擴招同步發生，原因也正在于此。換言之，參與影子教育是家庭和學生競爭優質高等教育資源的壓力不斷傳導至中小學教育階段的必然結果。這也呼應部分學者對國內影子教育規模和不同層級高校錄取率關系的研究結果：精英高校錄取率越低（意味著院校分層越明顯），影子教育參與率就越高[11]。由于目前國內高教規模仍在繼續擴張，不同高校的地位仍在繼續分化，圍繞優質高教資源的競爭激烈程度仍將繼續加強，其傳導至中小學階段的壓力也將持續增強。據此可以判斷，相當長一段時期內民眾的課外補習需求不會有明顯減弱，這會給政府治理影子教育帶來巨大挑戰。

（二）影子教育治理受制于對減負和素質教育的理解及其實踐機制

影子教育如何治理以及能否收到實效，不能離開國內推進減負和發展素質教育的宏觀語境。減負曾被認為是實現素質教育的關鍵手段[12]，其初衷本來是釋放部分時間與空間給學校和個人，使他們有較多余力開展教學改革，改革應試教育模式以推進素質教育。但在實踐中，影子教育擴張本身卻變成減負政策的副產品[13]。多年來，校內減負校外增負、影子教育機構膨脹、素質教育難以落實的緣由，與以下兩種對減負和素質教育的理解和實踐機制有關。

第一種是把素質教育視為應試教育的對立面，旨在扭轉圍繞考分和提升應試成績而形成的過于機械的學習行為和習慣，從而建構一種不同于應試教育的新教育模式。其吊詭之處在于，是否存在與“應試教育”相對立的“非應試教育”模式值得存疑。廣受詬病的應試教育與其說是一種獨特的教育形式，不如說是“教育應試化”之后而形成的一個語言陷阱。本質上，應試教育是教育過程和目標被過度“應試”綁架之后的產物。造成這一現象的原因往往不是教學層面的失誤，而是客觀存在的廣泛的教育競爭壓力，篩選性的教育機制，以及針對學校和教師的行政化考核。正因為此，大幅削減校內教學內容和作業的減負政策并不能從根源上消解應試教育的壓力。相反，它導致學生在校內學習的知識積累難以應對考試要求，競爭壓力迫使學生和家庭不得不投向校外補習機構進行補課和應試訓練。這直接導致影子教育規模的不斷擴張。在這一背景之下，課外補習機構逐步被“應試化”，聚焦于知識灌輸和應試技巧訓練，成為應試教育的重要推手，乃至最終成為“減負”的對象。

第二種是把素質教育具象化為與傳統學術性科目（如數語外）相對的非學術性（即音體美等）科目。在這一話語體系中，無論是減負還是推進素質教育，都可以被視為一種學習負擔的再分配問題，包括校內學習和校外學習的分配，學術性學習和非學術學習的分配。多年來圍繞減負政策、推進素質教育、影子教育治理引發的種種爭議，都跟如何應對這幾類不同的學習負擔有關。由于學生總體學習時間和精力的有限性，校內和校外的學習負擔，非學術性和學術性的學習負擔往往此消彼長。各種學習負擔能否“現實化”，轉化為學生真實的學業負擔，則由考評機制決定。在多年的減負運動中，教育行政部門希望減輕校內學習負擔，讓學生更多參與素質教育。但考評機制改革的滯后性，導致教育競爭依然圍繞學術性科目開展。其結果就是：學術性科目學習負擔居高不下，只是其空間在校內和校外之間發生轉移，校內減負必然導致校外增負，加劇影子教育規模的膨脹。由于素質教育并未充分納入應試考察范圍內，它在學校、家長和學生心目中的地位不免被邊緣化，未曾轉化為學生真正的學習負擔，這也導致對非學術性素養的投資更多依賴家庭和學生的個體偏好和選擇。鑒于普遍存在的競爭性壓力，除少數學生能對非學術性科目保持長時間、持續性且高強度的投入外，多數學生在其低齡階段，會積極參與素質教育課外培訓，但當其年級越高越需要直面應試教育的篩選壓力時，越來越多學生會選擇減少或放棄素質教育活動并轉向學術性科目培訓。由此可見，通過減負讓學生參與素質教育的政策效果在學生低年級階段尚且有效；不過，隨著學生年級升高，這種效果會因學生不斷減少素質教育參與、增加學術科目培訓而不斷減弱。

（三）封堵式治理忽視影子教育牽涉的教育公平問題，有可能引發更大的不公平

教育不僅有教育學意義上傳授知識和培養技能的功能，還有社會學意義上的維系社會公平，促進階層流動的作用。在義務教育階段，政策治理的主要目標是均衡教育資源配置，保障不同參與者的機會公平。由于影子教育的收費性和私人性，它相當于在公立教育系統之外另外構筑一套基于市場的教育運行邏輯。在義務教育主流學校均衡化水平不斷提高之時，不同階層子女獲得影子教育的數量和質量的差異性，可能導致他們未來在學業表現、升學和工作機會獲得方面存在差異，從而成為一種維持和強化社會分層的機制[14]。因而，影子教育治理理應將維持教育公平的價值包含在內。但是，影子教育參與和教育公平之間的互動機制極為復雜，大致包含如下兩種觀點：

第一，從參與機會看，優勢階層由于擁有更好的經濟資本和文化資本，其子女有更多參與影子教育的機會。如薛海平和丁小浩基于2004 年中國城鎮居民教育與就業情況調查數據[15]，楚紅麗根據“全國義務教育階段家庭教育支出調查研究”數據[16]，布雷（Bray）等人對香港中學生的研究[17]，都發現家庭經濟收入較好的學生參加課外補習的比例與支出水平普遍高于低階層家庭學生。這證實了參與影子教育維持和強化了社會分層，助推教育不公平的基本假設。

第二，從參與效果看，影子教育未必一定有利于優勢階層。有研究發現，在中國，完全剝離學校教育作用后，影子教育參與對成績較差或來自低階層家庭學生的影響更大[18-19]。丁亞東和薛海平發現低產階層子女參與影子教育的收益最高，高產階層子女參與影子教育的收益最低[20]。不同階層參與影子教育的收益差異體現在不同科目的補習效果上。就數學而言，低階層子女參與影子教育收益較大，能縮小他們與高階層學生的成績差距[21]；但高階層子女參與影子教育不僅收益微小，反而加重其學習負擔，擠占其發展其他潛能的時間[19]。就語文而言，不同階層參與課外補習所獲的收益差異不太明顯[22]。就體育和藝術等科目而言，補習效益難以測算，但由于體育和藝術方面的素養培養更需要長期投資，優勢地位階層子女更可能從中獲得更多收益。

總體來看，影子教育的獲取機會和結果對不同階層的意味并不一致：雖然優勢階層子女有更多獲取影子教育的機會，但低階層學生仍能從部分影子教育中獲取更大收益；另外，優勢階層子女的參與課外補習收益的邊際優勢并不如想象中高。因此，如果不考慮機會問題，影子教育（盡管只是部分）應是弱勢地位學生自我發展、提升階層的一條路徑。但如果想實現這一目標，就必須保障影子教育獲取機會的均等性[23]。然而，當下影子教育的治理缺乏關于教育公平維度方面的考量。不僅如此，政府以“供給側”為抓手對影子教育的封堵式治理，可能會扭曲課外培訓市場的供應，提升課外補習價格，使低階層子女更難參加補習，進而助推更大的不公平。

（四）傳統治理觀念難以有效應對影子教育的復雜性

影子教育的治理并非易事，過去多年的治理成效有限，很大程度上是由影子教育的復雜性所致。影子教育治理雖然表面上只關乎課外補習機構，但它面對的不是靜態因素，而是具有感知和行動能力的不同主體（如補習機構、家庭、學校）及其構成的互動關系網絡（見圖1）。影子教育治理涉及不同教育系統（基礎教育和高等教育），不同主體的參與，教育的不同價值選擇（是專注學術能力培養，還是注重人的全面發展），不同社會價值的權衡（效率還是公平），等等。前述的三種困境，可分別視為對課外補習機構—高教、課外補習機構—中小學、課外補習機構—家長這三對關系進行治理面臨的挑戰。而對任何一對關系進行治理時，事實上也會涉及其他主體。

圖1 影子教育治理涉及主體及關系網絡示意圖（虛線表示遠期、間接的效應）

鑒于影子教育的復雜性，對其進行治理時，并不能采用“簡單性”的思考范式[24]。原因在于：簡單性范式的前提假設是事物的有序性、因果之間的必然聯系，以及決定論[25]，因而傾向采用定向治理的手段（如封堵式治理）以便快速解決問題，而難以充分關照影子教育治理中不同主體的相互作用以及不同政策的交互性。影子教育的治理難點并不在于校外補習機構本身，更在于它所置身的關系網絡的復雜性。應對這一關系網絡，更應該采用復雜性理論[25]的思考范式：它認為公共政策會涉及具有異質性的不同主體，他們具有適應性、自主性和目的性[26]，因果聯系具有耗散分布性（distributed）和相互糾纏性（intermingled）[24]；單個政策很少只對單個領域的主體發揮作用，且不同政策會產生交互作用使政策效果復雜化[27]。在教育治理研究領域中，復雜性幾乎是一個不可避免的事實[28]。在影子教育治理中，政府對某一主體的施策往往會影響其他主體的行動，不同主體的訴求既可能一致也可能存在沖突，不同政策之間存在復雜的交互效應。治理影子教育不是定向對某一主體進行確定性的價值引領，而是在一個復雜網絡中，在若干種不同且可能存在對立的價值之間進行謹慎的調適和平衡。這使針對影子教育的定向治理不僅難以在短期內收到良好效果，而且其效果往往具有不確定性。例如，減負政策實施之初未充分關注校內和校外學習負擔之間此消彼長的“蹺蹺板”效應，從而導致校內減負校外增負，影子教育膨脹。因此，對待影子教育問題不能采用簡單的決定論視角，而需要一種基于復雜性的整體性治理觀念。

三、改進影子教育治理的對策思考

（一）以多元人才觀念引導高教領域的改革和發展，緩和傳導至基礎教育階段的壓力

影子教育發展雖然形式上局限于中小學階段，但它卻部分受制于人們如何看待高等教育以及如何承受高等教育乃至社會帶來的競爭壓力。因而，對影子教育的治理不能忽視高教本身的結構性問題及其發展戰略。本質上，造成這種現狀的原因在于高等教育領域的“英才統一論”或者一元英才觀[7]。這種觀點不僅主張不同院校應當分層，而且認為這種分層的標準是單一的。這意味著不同院校的競爭只能在一條“賽道”上進行，也意味著社會成才觀念的一元化。在一元人才觀主導下的學生，圍繞教育資源只能開展同質性競爭。高等教育資源的天然分層傾向，導致對教育資源配給的改進方案無論多精巧，學生們都只能在同一條“賽道”內競爭，因而無法從根本上減弱他們參與影子教育的熱情。

實行平均主義可降低不同院校的分層格局，從而化解高教競爭的壓力；但平均主義可能會挫傷院校發展的積極性，危及真正人才的選拔和培養，再者，現實中社會對高端人才的需求，院校參與國際化競爭的壓力，都需要維持高校的分層格局。因而，根本解決之道在于以“英才多元論”[7]指導高教的改革。也就是說，不是拓寬某一條“賽道”，而是增加不同的“賽道”，以此引領高教改革并實現高教資源的多元配給，并鼓勵高校自主靈活辦學、開創特色。如此，即使每一條“賽道”上的高教資源依然存在分層現象，但由于“賽道”整體的多元化，可以從實質上豐富學生的選擇機會，緩和其競爭壓力，弱化其參與影子教育的動力，對影子教育發展起到釜底抽薪的效果。本質上，這是一條通往多元人才觀念之路。

（二）強化正規學校育人方面的主體責任并改革考評體制

對影子教育的治理，意味著要全面把握減負和素質教育的內涵，這就需要系統處理好校內學習和校外學習，學術性學習和非學術性學習的關系，同時應配套改革考評體制。從抑制影子教育膨脹角度考慮，應從兩方面著手。第一，強化正規學校在育人方面的主體責任，讓學校尤其是公立學校切實承擔起學術性科目和非學術性科目（素質教育）的主體責任，以便從實質上緩減校內學業負擔向校外影子教育機構的轉移，從而抑制影子教育的發展。最新《“雙減”意見》的相關措施已經體現了這一思路。一是嚴控校外補習機構，防止學術性學習向校外轉移；二是學校開辟課后服務作為承載非學術性學習的空間，以便鞏固學校的育人責任。第二，從推進素質教育入手，改革考核體制，把素質教育的內容融入其中，使素質教育內容實體化，實現“以考促學”。

然而在推進改革的同時，有幾個問題需要格外關注。第一，如果把學生的學習負擔看成是學術性學習和非學術性學習負擔之和的話，那么當素質教育壓力由虛轉實后，學生整體學習負擔是否會進一步變重，違背減輕學生學習負擔的初衷？第二，素質教育的“科目化”以及與上一級學校招考的掛鉤，是否會異化已有的素質教育類課外輔導，加速素質教育內容以及學習模式的應試化，再現原有學術性科目應試化的弊端？第三，學生參與影子教育的根本原因在于教育競爭，“雙減”工作并不能直接消解教育競爭的壓力。由于教育提供者通常只有學校、校外機構和家庭三方，在“雙減”嚴控校內學習負擔和校外補習機構發展之后，原本由校外補習機構承擔的補習事務是否會向家長轉移，加劇家庭教育的壓力？

（三）采取措施保障低階層學生對影子教育的參與

盡管影子教育的付費性有利于優勢階層的參與，但從其實際效益來看，低階層學生依然能從有限的影子教育投入中獲取比優勢階層子女更多的教育收益，從而縮小他們與優勢階層子女的差距。封堵式治理，會扭曲影子教育市場的供應，提升其價格，進而阻礙低階層子女參與。從維護教育公平角度考慮，在治理影子教育之時，政府應采取措施保障低階層家庭子女參與課外補習的機會，如提供補習資助和免收補習費用，減小不同階層參與影子教育的機會差異。在中考和高考不斷改革的背景下，值得關注的是關于素質教育的學習和培養。審美、音樂、情感等素質養成往往需要學生的長期投資和積累，受家庭的經濟社會文化資本所限，低階層家庭子女在這方面先天處于不利地位。這值得教育行政部門和學校的進一步關注，為擴大和豐富低階層家庭子女參與素質教育的機會提供更好的改進方案。

（四）以整體性觀念統籌治理影子教育的復雜性，認識治理的有限性和長期性

影子教育治理具有復雜性，因而治理時不能僅僅對校外補習機構定向施策，而應對其涉及的各種主體及其關系進行細致研究，以一種整體性的思維進行治理，進行更為系統和統籌的設計。2020 年以來政府的一些具體安排，如同步進行考評體制改革，開展體育和美育改革，要求正規學校開展課后服務，實際上已經部分體現了這種思路：不是對影子教育機構進行獨立治理，而是把它嵌入到整個教育和社會系統中，作為教育治理的一個環節來進行綜合處理。鑒于影子教育治理本身的復雜性，需要充分認識影子教育治理效果的有限性和長期性。之所以有限，是因為公共政策的復雜性決定我們可以對政策治理的效果進行預測，但治理效果又不是可以完全預知的，具有不確定性。同時，政策在執行過程中難免出現種種非預期的效果[29-30]。因而，需要關注政策所涉及的不同主體的相互作用，對政策可能產生的不良后果進行先期評估，做好充足預案。此外，無論從政策制定者還是從公眾的心理訴求看，大都希望通過疾風驟雨式的政策收到立竿見影的效果，以便消除愈演愈烈的教育焦慮。但由于影子教育治理的復雜性，這種期盼顯然難以在短期內滿足，因而政策設計者和公眾對政策效應的顯現應有充分的耐心和心理準備。

注釋

①國內與影子教育相近的概念還包括“補習教育”“課外補習”“校外培訓”等術語。國內最早引入“影子教育”這一概念的是彭湃，他在《“影子教育”：國外關于課外補習的研究與啟示》（參見《外國中小學教育》2007 年第9 期）一文中提出，影子教育指私人支付的中小學階段的主流教育外的補充性教育。由于影子教育與正規學校教育系統性質上如影相隨、功能上互為補充的關系，經由學者的不斷闡釋，后逐漸演變成為學界的共識性概念，并在民間有重要影響。國內政策文本中，更多使用“校外培訓”這一概念。嚴格說來，校外培訓涉及對象比影子教育更廣，包括學科補習、職業培訓、成人教育、公務員考試、出國培訓等多種類型。但政府對校外培訓的治理主要針對中小學的學科培訓，很少涉及其他內容，因而可以認為政策語言中的“校外培訓”基本等同于學者所稱的影子教育系統。