降低“三育成本” 釋放生育潛力

蔡昉

2021年6月26日，中共中央國務院發布了《關于優化生育政策，促進人口長期均衡發展的決定》，部署實施一對夫妻可以生育三個子女政策，以及配套實施積極生育支持措施。這個重要部署的一項基礎而重要的內容，就是把降低生育、養育、教育孩子的成本（即“三育成本”），作為鼓勵家庭按照政策要求和自身意愿選擇生育孩子數，以及積極應對人口老齡化的重要舉措。本文從中國面臨的人口老齡化挑戰著眼，對現實中存在的抬高三育成本的因素進行分析，提出如何綜合施策、釋放生育潛力的政策建議。

中國人口老齡化挑戰及其特點

第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國人口總量達到14.12億，人口出生率和人口自然增長率再創新低，越來越接近零增長。按照這個趨勢，2025年中國人口即將達到峰值，并于之后進入負增長。人口老齡化水平也達到一個新的高點，65歲及以上人口為1.91億，占全部人口的13.5%;60歲及以上人口規模更高達2.64億，占全部人口的18.7%。人口老齡化既是一個各國都遵循的一般規律，在中國的表現也有明顯的特殊性。換句話說，中國的老齡化面臨著若干特有的挑戰。

首先，中國正在并將長期經歷世界上最快的人口老齡化速度。從65歲及以上人口占總人口比重（老齡化率）的年平均增長速度來看，預測表明中國將是最快的。在2020-2050年期間，全世界平均增速為1.82%，發達國家平均為1.04%，不包括中國在內的欠發達國家平均為2.28%，而中國則高達2.78%。

其次，中國有著全世界最大的老年人口規模，并將長期保持這個地位。根據聯合國的人口統計（與中國人口普查數據略有差異），中國人口占全球總人口的比例，2020年為18.1%，今后將逐年下降，到2050年只有13.9%。然而，中國65歲及以上人口占全球該年齡組人口的比例，2020年為23.4%，并于2040年達到峰值之前逐年提高，到2050年仍將高達23.8%。

最后，中國具有“未富先老”的特點，并表現在一系列經濟發展的特征之中。通過與同等發展階段上國家的老齡化水平和增速進行比較，可以很明顯地觀察到中國“未富先老”表現。例如，我們來看與未富先老的特征相關聯的幾個有關變量。世界銀行根據人口轉變階段把各國分別劃分為前人口紅利組、早期人口紅利組、晚期人口紅利組和后人口紅利組，分別大體上對應著低收入組、中等偏下收入組、中等偏上收入組和高收入組。中國在自身所處的晚期人口紅利組和中等偏上收入組中，人均國內生產總值（GDP）處于較高的水平，但是，整體勞動生產率和各產業勞動生產率卻略低于平均水平。更突出的是，中國的農業勞動力比重明顯高于同等發展階段上國家的平均水平，因而農業勞動生產率低于第二產業和第三產業的程度，也比平均水平更加顯著。這些因素構成中國經濟保持可持續增長的特殊難點。

針對人口因素帶來的嚴峻挑戰，黨中央決定實施積極應對人口老齡化的國家戰略。在這個框架下，不僅適時放寬了生育政策，而且圍繞實施三孩生育政策及配套支持措施做出了全面的部署，其中尤為關鍵的一項要求就是采取必要措施降低三育成本。下面我們嘗試找到中國三育成本過高的突出影響因素，并逐一做出分析。這樣的分析將有助于相關政策措施能夠更加具有針對性，從而取得實質性降低三育成本的政策效果。

哪些因素抬高了三育成本

聯合國在世界范圍的調查顯示，無論一個國家生育水平是高還是低，人們都會認為兩個孩子是最適合的水平。也就是說家庭的平均生育意愿大體上是要兩個孩子，這相當于2.1這個更替水平的總和生育率。這就意味著，人們面臨著達到符合其意愿的孩子數的現實制約。在那些生育率仍然居高不下的國家，缺乏避孕用品的可獲得性，以及婦女受教育程度、就業率以及在家庭中話語地位低，是妨礙生育率下降的主要障礙;而在那些生育率明顯低于更替水平的國家，通常面臨著生育、養育和教育孩子的過高成本。

中國經歷過成功實現從高生育率到低生育率的轉變過程。目前，三育成本顯然已經成為家庭難以按照平均兩個孩子的意愿生育的關鍵約束。現實中，所謂三育成本實際上可以拓展到不僅包括實際產品和服務的支出成本，還包括與三育相關的機會成本，即生育、養育和教育孩子給家庭帶來的可見負擔以及失去的機會。從這個比較寬廣的定義出發，導致中國家庭面臨三育成本過高，至少有以下幾個方面的因素。

第一個因素是孩子數量少本身導致的一定程度的扭曲因素。實際生活支出一般包括社會必要支出數量和價格水平，三育成本也是如此。在嚴格實施計劃生育政策的時期，獨生子女的政策目標與家庭生育意愿長期背離，使得家庭收入對子女支出具有巨大的彈性，或者說三育支出的邊際消費傾向非常高。過去幾十年居民收入增長迅速這個事實，以及市場上利用稀缺規律抬高三育供給價格的行為，均產生了把這種高邊際消費傾向轉化為實際高支出的效果。

根據中國社會科學院人口與勞動經濟研究所2016年進行的城市住戶調查數據，我們可以把家庭成員按照年齡分成三組。第一組是尚未就業因而勞動收入基本為零的0-18歲組;第二組是參與就業且有勞動收入的19-60歲組;第三組是不再就業因而勞動收入基本為零的61歲以上組。分析數據表明，家庭成員中的第一組即幼兒和青少年組的平均消費支出，比第二組和第三組分別高出19.2%和18.1%。

第二個因素是在中國居民的生命周期中，存在著諸多不匹配、不對稱現象。首先，生育年齡人口的在學時間、參與就業時間與生育、養育和教育孩子的時間產生矛盾。總體來說，在處于生育旺盛年齡段即15-49歲與取得最高勞動收入的時間之間，形成了一個錯峰的現象。根據前述城市住戶調查數據，城鎮居民勞動收入達到最高的年齡段在30-40歲之間，在這個年齡之前，生育年齡人口尚處于就業和收入的攀升階段，而當達到收入高峰時，大多數已經不再處于最佳生育年齡了。此外，在學時間的延長也相應延遲了就業年齡，也可能耽誤生育決策。其次，家庭時間預算約束過于拮據以及配置不當。國家統計局調查顯示，2018年中國居民每天從事311分鐘有酬活動，164分鐘無酬勞動，后者包括家務勞動、照料活動和其他相關活動，其中女性從事家務勞動的時間是男性的2.6倍，處于世界較高水平。中國勞動年齡人口的就業參與水平很高，特別是女性的勞動參與率，可以說處于世界最高水平，比很多發展中國家高出近一倍，所以中國女性的家務勞動負擔非常重。這顯然會降低人們的生育意愿。

第三個因素是社會流動特別是社會縱向流動的不充分。2020年，在城鎮常住人口中有29%的人口沒有城鎮戶口，主要是進城務工的農民工;而在農村戶籍人口中有34%的人口并不常住在農村，是從遷出地的角度看的外出農民工。無論從工資增長、職業升遷、社會身份認同，還是從贍養老人、子女教育、家庭發展等各方面來看，這種狀況都構成了對社會流動性的阻礙。社會學家通常以“相比父母一代，下一代改變收入地位的機會”定義社會流動，因此，如果對這樣的社會流動缺乏良好預期，家庭的生育意愿必然較低。

從三個分配領域著眼和著力

與其他發展中國家相比，中國具有突出的“未富先老”特征;與高收入國家相比，中國在人口老齡化方面仍屬后來者。這種地位也說明，中國尚有較大的生育潛力待釋放，需要從各方面綜合施策和協同發力。人口轉變過程和經濟發展過程之間顯現出密切的相關性，但是從因果關系來看，尚有很多未解之謎，概括而言可以稱之為“生育率悖論”。一方面，生育率的降低是經濟社會發展的結果;另一方面，生育率降低又阻礙經濟社會的發展。亟待回答的問題是，經濟社會發展本身能否打破低生育率陷阱？在高度發達經濟體的實踐中，已經積累了一些值得借鑒的經驗。

總體來說，更為全面的人類發展水平而不是單純的人均收入水平提高，具有提高生育率的潛在效應。聯合國開發計劃署合并人均GDP、人均預期壽命、教育發展成績等指標，構造了一個能夠綜合反映國家經濟社會發展水平的“人類發展指數”。該指數與單純人均GDP的差別在于，前者包含了更多社會發展水平的信息，而這方面的成就更加依靠良好的分配狀況。就中國而言，從降低三育成本和釋放生育潛力的目的出發，在初次分配、再分配和第三次分配這三個重要領域，都存在著巨大的改善空間。

在初次分配領域，通過改革和政策調整促進社會流動，進一步發育和完善勞動力市場，面臨著若干緊迫的改革任務。例如，加快推進以農民工在工作地落戶為核心的戶籍制度改革，可以提高這個龐大勞動者群體的就業穩定性、工資水平和待遇標準和社會保障均等化程度。完善勞動力市場制度，加強勞動法的執法力度，發揮好勞動合同、集體協商、最低工資制度作用，更好維護勞動者權益。這些制度建設和改革措施，均具有多贏的性質。其一，有助于勞動者獲得平等就業崗位、合理勞動收入和必要社會保護，讓人人具有通過就業和創業實現向上流動的機會和期待。其二，社會流動性的增強，有利于提高家庭生育意愿和社會總和生育率。其三，上述因素歸根結底會促進生產率的提高、有效需求的保障，從而推動實現更高質量、更可持續的經濟發展。

在再分配領域，以政府為主體充分和均等地提供基本公共服務。有恒產者有恒心。這句話的經濟學衍生解釋是，解除后顧之憂永遠是形成穩定的預期、使個人意愿回歸常態的關鍵。世界范圍的經驗教訓都證明，改善收入分配狀況不可能僅僅依靠涓流效應，提高社會福祉不可能單純依靠初次分配。與此對應的是，降低三育成本和提高生育意愿，同樣不可能單純依靠市場機制的自發性，需要政府以更有保障、更加全面、更為均等的公共品供給幫助實現。黨的十九大部署的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶目標，幾乎全都有助于降低三育成本，進而改善居民福利預期，促進家庭實現未盡的生育意愿。

在第三次分配領域，匯集全社會的共同努力，有助于提高社會福祉，提高生育意愿。首先，慈善事業是政府主導的再分配的重要補充。此外，全民性的志愿者活動和企業履行社會責任，在幫助社會形成扶弱濟困氛圍的同時，也可以在促進社會流動方面有所作為，包括更有針對性地創造條件，使勞動力市場在較低的社會成本和交易費用水平下運行，解除家庭和個人的過重負擔。例如，企業在遵守勞動法規的基礎上，進一步自覺改善工作待遇和勞動條件，減少過度加班現象，增加所有勞動者的職業上升機會，創造幼兒友好型的企業文化，可以對積極應對人口老齡化做出獨特的貢獻。