我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的歷史演進及制度改革研究

郭太臣

關(guān)鍵詞：海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域 自由貿(mào)易區(qū) 綜合保稅區(qū) 體制機制改革

一、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的演變歷程

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是經(jīng)國務(wù)院批準，設(shè)立在國境內(nèi)，賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國際國內(nèi)兩個市場的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟功能區(qū)域。從上世紀90年代開始，我國先后探索了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等六類形態(tài)。截至2020年底，全國31個省級行政區(qū)共有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域160個。其中，保稅區(qū)9個，綜合保稅區(qū)147個，出口加工區(qū)1個，保稅港區(qū)2個，珠澳跨境工業(yè)區(qū)（珠海園區(qū)）1個。截至2020年底，全國有進出口數(shù)據(jù)的綜保區(qū)共計92個，合計進出口總值3.43萬億元，最高值5492億元，中位數(shù)85.87億元，最低值4.14億元。綜保區(qū)在穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)就業(yè)，克服新冠肺炎疫情影響、促進經(jīng)濟平穩(wěn)向好上貢獻巨大;但同時也凸顯出全國各區(qū)域綜保區(qū)正在經(jīng)歷非均衡發(fā)展的階段，中西部綜保區(qū)與東部綜保區(qū)發(fā)展水平差距較大，實現(xiàn)全國各區(qū)域綜保區(qū)由不平衡不充分發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h。

1990年5月，國務(wù)院在浦東新區(qū)批準設(shè)立了我國第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)。由關(guān)境進出外高橋保稅區(qū)的商品、區(qū)內(nèi)企業(yè)交易商品均需由海關(guān)登記備查，在區(qū)內(nèi)和國內(nèi)非保稅區(qū)內(nèi)進出商品按照傳統(tǒng)方式監(jiān)管。區(qū)內(nèi)企業(yè)從國外進口加工后出口的基礎(chǔ)材料等可以享受保稅政策，即緩征關(guān)稅，若成品出口則不征稅并享受退稅政策，若成品銷往國內(nèi)則征稅。

2000年4月，國務(wù)院批復了15個出口加工區(qū);同年10月，昆山出口加工區(qū)成為國內(nèi)第一個出口加工區(qū)，率先封關(guān)運行。出口加工區(qū)僅僅具有加工功能，是專門用于制造、加工、裝配出口商品的特殊工業(yè)園區(qū)，僅適合“大進大出、兩頭在外”的大批量業(yè)務(wù)，與加工功能無關(guān)的業(yè)態(tài)不允許區(qū)內(nèi)出現(xiàn)。出口加工區(qū)定位為“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，實現(xiàn)了與保稅區(qū)在稅收政策上最大的區(qū)別。

2003年12月，國務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)內(nèi)設(shè)立了保稅物流園區(qū)，將保稅區(qū)的保稅倉儲與港口裝卸、運輸功能優(yōu)化整合，實現(xiàn)了保稅區(qū)與港口的一體化運作。保稅物流園區(qū)賦予了國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口等功能;推行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由、入?yún)^(qū)退稅”政策。

2003年12月，為促進大陸和澳門經(jīng)濟互助，保證澳門長期穩(wěn)定繁榮，珠澳跨境工業(yè)區(qū)設(shè)立。園區(qū)實行保稅區(qū)、出口加工區(qū)出口退稅，設(shè)有24小時通關(guān)專用口岸，具備了制度優(yōu)勢、毗鄰港澳地理優(yōu)勢，主要開展工業(yè)運營、國際物流、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、會展經(jīng)濟等業(yè)務(wù)。

2005年6月，國務(wù)院批復設(shè)立上海洋山保稅港區(qū)，具有口岸、物流、加工等功能，探索了保稅港區(qū)的發(fā)展模式，構(gòu)造了中國海關(guān)特殊監(jiān)管模式的雛形。保稅港區(qū)采用了封閉監(jiān)管和監(jiān)測，建立了企業(yè)誠信檔案評級機制，創(chuàng)建了多功能的物流監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了電子化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。保稅港區(qū)主要集中于東部沿海，是貿(mào)易自由便利化的先行區(qū)，是物流中心、航運中心、金融開放中心，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。

2015年8月，《關(guān)于印發(fā)加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕66號）正式提出，“逐步將現(xiàn)有出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜合保稅區(qū)。”

2016年12月，國務(wù)院批準設(shè)立了蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)，具有保稅港區(qū)的全部功能（突破了保稅港區(qū)必須設(shè)立在沿海的弊端），這類模式將港口和保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)的功能進行融合，實現(xiàn)了運行和監(jiān)管重大突破。綜合保稅區(qū)具有保稅加工、保稅物流、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、虛擬口岸五大功能，享受稅收、海關(guān)監(jiān)管、加工貿(mào)易、檢驗檢疫、外匯管理等相關(guān)優(yōu)惠政策，成為我國開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。2019年以后，大量海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū)。

全國各綜合保稅區(qū)所在地市在實踐過程中不斷創(chuàng)新、健全綜合保稅區(qū)管理的體制機制，根據(jù)開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)在同一區(qū)域、功能定位、發(fā)展目標和建設(shè)要求各有側(cè)重的實際，基本形成了與開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導、分工負責、協(xié)調(diào)推進的工作格局。2019年1月，《國務(wù)院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》正式頒布，肯定了各地市綜合保稅區(qū)的諸多實踐措施，并對綜合保稅區(qū)創(chuàng)新發(fā)展起到了指引性規(guī)范。該意見明確了綜合保稅區(qū)作為國家開放型經(jīng)濟平臺，要全力發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外商投資、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)國家改革開放新高地。

2020年4月，海關(guān)總署、國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、外匯局等八部委共同研究制定的《綜合保稅區(qū)發(fā)展績效評估辦法（試行）》出臺。連同2013年12月出臺的《綜合保稅區(qū)審核設(shè)立指導意見（試行）》《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域退出管理工作規(guī)程》，形成了三駕馬車的管理模式，建立起了設(shè)立、監(jiān)管、退出的管理閉環(huán)。

二、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在的主要問題

（一）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的體制機制問題

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域合法性面臨挑戰(zhàn)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域從上世紀90年代至今已經(jīng)經(jīng)歷了30余年的曲折實踐，探索的6種發(fā)展模式最終將全部優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū)，其建設(shè)和發(fā)展主要依靠政策或文件的方式進行規(guī)定，缺乏國家層面的法律法規(guī)對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的基本方面做出規(guī)定。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建立起了設(shè)立、監(jiān)管、退出的閉環(huán)管理模式，是海關(guān)總署發(fā)布的部門規(guī)章制度，缺少法律法規(guī)性授權(quán);海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理機構(gòu)大多是當?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)或者是當?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會的組成部門，行政主體地位不明確，削弱了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)范性和權(quán)威性。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域人事制度面臨挑戰(zhàn)。目前，多數(shù)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域人事制度較為僵化，公務(wù)員、事業(yè)編、合同制、勞務(wù)派遣等多種用人方式同時存在。海關(guān)正式工作人員為公務(wù)員，特殊監(jiān)管區(qū)域工作人員多為事業(yè)編、合同制和勞務(wù)派遣，海關(guān)協(xié)勤工作人員多為合同制和勞務(wù)派遣。事業(yè)編、合同制、勞務(wù)派遣是用人方式的主流，但由于用人自主權(quán)約束，人員編制和身份模糊、職業(yè)發(fā)展通道受阻等現(xiàn)象十分明顯，統(tǒng)籌好這些人才的職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、獎懲機制，真正激發(fā)各類人才積極性，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域體制機制改革亟待解決的問題。

（二）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域運行管理的公平公正問題

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域面臨公平性挑戰(zhàn)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“境內(nèi)關(guān)外”的運行模式中，運動員是地方政府、屬地海關(guān)和稅務(wù)等八部門、入?yún)^(qū)企業(yè)，裁判員是海關(guān)總署，海關(guān)監(jiān)管部門屬于既當運動員又當裁判員，這種情況在高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等運行管理中是不曾出現(xiàn)的。之所以采取海關(guān)總署起草法律法規(guī)和規(guī)章制度，國務(wù)院只是在審議階段做個別修改、微調(diào)的模式，是因為海關(guān)作為監(jiān)管部門具有專業(yè)性和實踐性雙方面的優(yōu)勢。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在運行管理中不可避免地附帶過多的部門利益，運行管理的科學性公正性很難保證。

運行制度規(guī)范化的過程也存在著起草部門和其他部門、入?yún)^(qū)企業(yè)的利益博弈。起草部門在修改運行規(guī)章制度時，難免會從部門立場出發(fā)，將部門思維和利益帶入制度運行中。在實際運行中，也會出現(xiàn)強勢部門借助制定規(guī)章制度擴展部門權(quán)益規(guī)避部門責任的行為，從而危害了運行制度的權(quán)威，使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域受到公平性爭議。隨著我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)一優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū)，在運行管理和監(jiān)管制度規(guī)范方面真正實現(xiàn)公平公正，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域運行制度改革亟需解決的問題。

（三）綜保區(qū)與自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動發(fā)展問題

綜保區(qū)，是由海關(guān)總署負責考核推進，參照有關(guān)規(guī)定對進行管理、執(zhí)行的稅收優(yōu)惠、貿(mào)易管制、保稅監(jiān)管、外匯政策，將港口和保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)的功能進行融合，進行運行和監(jiān)管的區(qū)域。自貿(mào)區(qū)，是由商務(wù)部負責考核推進，以優(yōu)惠的稅收和特殊的海關(guān)監(jiān)管政策為主要手段，以實現(xiàn)貿(mào)易自由化為主要目的的經(jīng)濟特區(qū)。綜保區(qū)一般會在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)設(shè)立，可以借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗復制推廣自貿(mào)區(qū)政策，實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型升級。目前，綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)由于分屬不同部門主管考核和推進，在體制機制建設(shè)、功能設(shè)定、經(jīng)驗復制推廣等方面亟需建立精簡高效的管理運行機制。

三、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域體制機制的改革建議

綜合保稅區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面整合優(yōu)化的最終形式，在國際貿(mào)易環(huán)境變幻莫測、國際國內(nèi)雙循環(huán)開啟的特殊時期，要緊扣高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的原則，切實解決體制機制等方面存在的問題，實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)、促進我國經(jīng)濟實現(xiàn)全方位開放發(fā)展。

（一）實行法定機構(gòu)改革和人事激勵制度改革

綜保區(qū)的法定機構(gòu)改革，要從國家和地方雙重層面進行改革。盡快參考高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)，出臺成型的國家綜保區(qū)發(fā)展相關(guān)規(guī)章制度，對綜保區(qū)定位、職責、權(quán)限、組織架構(gòu)等方面做出統(tǒng)一規(guī)定;各地方政府則對發(fā)展較好的綜保區(qū)實行“充分授權(quán)、獨立運行、有效監(jiān)督”等政策，探索綜保區(qū)管理機構(gòu)法定化治理模式，建立起與國際慣例接軌、與市場經(jīng)濟匹配的法律法規(guī)體系。

綜保區(qū)管理機構(gòu)和海關(guān)監(jiān)管機構(gòu)要從抓好人員選聘、改革考核方式、健全薪酬制度等方面進行人事激勵制度改革。支持有條件的綜保區(qū)打破公務(wù)員、事業(yè)編制、勞務(wù)派遣等身份界限，建立起人員能進能出、職務(wù)能上能下的競爭性選拔機制;支持推行全員績效考核，并以此作為薪酬激勵和職業(yè)發(fā)展的重要依據(jù);支持依據(jù)考核結(jié)果優(yōu)化分配機制，鼓勵實行年薪制、績效工資、協(xié)議工資等多種激勵方式。

（二）建立健全公平公正的運行管理制度

由于綜保區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的特殊運行模式，海關(guān)在運行管理制度制定和修改過程中既要體現(xiàn)公權(quán)力的運用，更要體現(xiàn)公共利益和法治原則的約束。綜保區(qū)可以參考高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)制定運行管理制度，但制定和修改過程中不得限制或者剝奪其他組織和企業(yè)的權(quán)利、增加其他組織和企業(yè)的義務(wù)、擴張部門權(quán)益、減損或者轉(zhuǎn)嫁自身的義務(wù)和職責。運行管理制度在制定和修訂過程中要以座談會、聽證會、專家論證、第三方參與等多種形式，聽取各地政府、園區(qū)企業(yè)和社會民眾各方面的意見，增強運行管理制度的科學性和民主性，真正建立起公平公正的運行管理制度。綜保區(qū)海關(guān)要聚焦主責主業(yè)，將園區(qū)運營管理移交綜保區(qū)管理機構(gòu)，主要負責綜保區(qū)進出區(qū)貨物管理;并要創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式，推行“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”建設(shè)，簡化進出區(qū)管理，優(yōu)化服務(wù)效能，提升通關(guān)便利水平，切實降低企業(yè)運行成本。

（三）建立健全綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

由地方政府主導，破解綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)分屬不同部門主管考核和推進的弊端，在監(jiān)管模式、政策制度和輻射帶動方面建立常態(tài)化聯(lián)動機制，將綜保區(qū)打造成自貿(mào)區(qū)開放發(fā)展的核心引擎。綜保區(qū)不僅是借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗、復制推廣自貿(mào)區(qū)政策的區(qū)域;也是自貿(mào)區(qū)開放發(fā)展的核心引擎，為自貿(mào)區(qū)深化“放管服”改革探索經(jīng)驗。目前，自貿(mào)區(qū)的“放管服”改革在疊加了普通城市類似改革措施外，還具有一線放開、二線管住、自貿(mào)服務(wù)便利化等內(nèi)涵;而在二線管住中，綜保區(qū)處于核心地位。綜保區(qū)要加大與自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動創(chuàng)新力度，積極圍繞五大中心建設(shè)，在制度創(chuàng)新方面形成典型案例，輻射帶動自貿(mào)區(qū)發(fā)展。