基層檢察機關案件流程監控實證探析

左 杰 周天軍 董 娟

（1．山東舜天（煙臺）律師事務所，山東 煙臺 264005；2．山東省萊州市人民檢察院，山東 萊州 261400）

檢察機關的內部辦案流程，是司法程序的重要組成部分，其規范化程度不僅直接關系到案件的公正與否，而且還會影響社會對司法的觀感和評判。案件流程監控作為案件監督管理的重要承載，應當通過科學的監督權配置、嚴密的監督規范，加之先進的信息技術，在制度的有效聚合下，充分激活檢察機關內部監督能量，形成對辦案流程的可視化監督，進而推動司法公正。筆者結合當前檢察機關案件流程監控實踐運行情況，對案件流程監控存在的問題進行分析，提出針對性的完善建議，以期為上級院完善制度、出臺文件提供基層實踐支撐。

一、加強案件流程監控的必要性和重要性

2016年最高檢發布的《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》）中對流程監控作出了明確的規定：檢察機關案件流程監控，是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理），依照法律規定和相關司法解釋、規范性文件等，對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。《規定》中對流程監控的主管部門、監控范圍、監控措施以及文書等都做了明確的規定，為檢察機關案件流程監控工作指明了方向。2020年5月，隨著統一業務應用系統1．5版本的投入運行，統一業務應用系統流程監控子系統也在全國范圍內鋪開。

（一）案件流程監控是保障程序正義，實現司法公正的重要承載。司法公正是社會主義法治的核心要求，而司法公正的實現離不開程序正義[1]。流程監控通過對正在受理或辦理的案件進行實時、動態的監督、提示、防控，及時發現和督促糾正違法辦案情形，切實防止程序違法、辦案超期和“人情案”等的發生，可以確保每一個案件在檢察環節依法、依規、廉潔、高效辦理。

（二）案件流程監控是規范檢察辦案，滿足群眾需求的有效舉措。司法機關的辦案流程尤其是刑事審前程序多處于封閉化的狀態，較少受到外部有力的監督制約。案件流程監控作為檢察機關強化內部監督的有效方式，能夠充分激活司法機關的內部監督能量，形成對辦案流程的內部可視化監督，督促檢察官規范辦案，提升案件質量，維護訴訟參與人的合法權益，增加人民群眾的司法認同感和獲得感。

（三）案件流程監控是適應司法改革，加強內部監督的核心所在。司法改革后對檢察權運行的監督不斷得到加強，要求檢察官辦案全流程、各環節的記錄實現全覆蓋、可查詢、可追溯。案件流程監控借助信息化手段，將監督事項嵌入辦案業務系統，通過實時、動態監控辦案的每個環節，可以確保檢察官正確行使權力，防止權力濫用。同時案件終身負責制，對辦案檢察官也提出了硬性要求，通過案件流程監控，及時提醒辦案檢察官，既保證了權力的正確行使，又保證了檢察官的公正廉潔司法[3]。

二、基層檢察機關案件流程監控存在的問題分析

（一）監控機制不完善，缺乏具體的監控指引

目前上級院關于流程監控方面的規范性文件，只有前面所述的《規定》，內容較寬泛，缺少配套的操作性的指引。針對某一個案件類型，在每一個節點，應該建哪些文書，走哪些流程，填哪些案卡，沒有一個明確的規定，具體操作標準和操作規范的缺失既使案件管理部門的流程監控人員無從下手，又容易引起管理部門和辦案部門的分歧，從而影響流程監控工作的正常開展。例如，針對盜竊、詐騙等單純財產型犯罪案件是否需要建《委托訴訟代理人告知書》告知被害人相關權利義務的問題，這類案件流程監控系統常常會提示此文書是必需的，但是經與業務部門辦案人溝通后，辦案人的意見是單純財產型刑事犯罪案件中的財產受損者不屬于被害人，而是作為證人處理，所以不需要建《委托訴訟代理人告知書》對其進行權利義務的告知。

（二）流程監控專業化和專職化得不到保證

從流程監控的現狀來看，監控出的問題大多為法律文書錯漏、未及時進行法律文書公開等細枝末節上，難以實現深層次的突破。一方面，流程監控人員專業水平有限。在人員配備上，各地案管部門配置基本上以事務性書記員為主，大部分人員缺少辦案經驗，面對復雜的程序監督乃至實體監督，監管的充足和專業難以保證。另外，流程監控工作要求流程監控員要熟悉四大檢察、十大業務等各項檢察工作，同時還要具備一定的信息化能力，這種人才對基層檢察機關來說堪稱少之又少。另一方面，流程監控人員專職化程度不高。隨著司法體制改革的不斷深入，特別是內設機構改革以來，基層檢察機關的案件管理部門和原檢察委員會辦公室、法警、信息技術以及法律政策研究室等部門合并。基層院一個部門往往對應上級院多個部門，工作更加煩瑣，一人多崗、身兼數職的現象比比皆是，故對于流程監控員來說，很少也很難有精力深入地去研究流程監控工作[2]。

（三）配套制度不健全，流程監控缺乏剛性支撐

案件流程監控雖然提高了案件管理效能，促進了案件質量提升，但仍然存在屢糾屢犯現象。一方面，配套的制度體系不健全。大部分的基層院每月都會將流程監控問題進行通報，雖然得到了整改，但是整改的效果不明顯，究其原因是缺乏相關的懲戒制度、績效考核制度等震懾機制，對于出現的不同情形的責任追究制度不明確未細化，可操作性不強，內部執法辦案監督流于形式。另一方面，流程監控受限較多。目前很多基層檢察院都設有每月案件管理情況通報制度，流程監控問題案件是通報的重要內容，但是囿于同級同體監督的缺陷，流程監控要受到情面因素、利益因素等影響，部分問題以線下提醒的方式進行整改。同時，在上級院的考核項目中，流程監控被納入年度績效考核重要類別，基于被考核扣分的顧慮，在流程監控中發現重大程序違法甚至實體違法時，基層檢察機關都會盡量避免在統一業務應用系統內對問題進行督促整改，以免影響考核成績。

（四）流程監控軟件耗損太多人力

統一業務應用系統流程監控子系統在1．5版本升級之后剛開始在全國范圍內應用，目前還有許多不完善的地方，需要在實踐的過程中不斷的升級完善。例如在準確性上，對于一些已經公開的法律文書會錯誤提示未公開，或者對于那些涉及個人隱私的無須公開的案件會提示應公開等等。在高效上，目前的流程監控子系統反應速度非常慢，僅僅一個“案件公開監控”打開時間至少需要半個小時以上甚至更長，耗損了流程監控人員的太多精力。在便捷上，現在的“系統預警案件”將系統提醒和系統監控案件一并顯示，但是對于系統提醒來說，流程監控人員是無須處理的，但是在處理一定時間段內的監控案件時，就需要一頁一頁地往下翻找，耗費大量時間。

（五）軟件監控依賴過度，忽視人工監控

《規定》中第三條明確指出，案件流程監控工作應當堅持加強監督管理與服務司法辦案相結合、全程管理與重點監控相結合、人工管理與依托信息技術相結合的原則。但是目前在流程監控工作實踐中，流程監控人員往往大多依賴于監控軟件，而忽視了人工監控在監控中的作用。表現在：一是監控方式過于單一。案件管理部門的流程監控人員在對案件進行監控時，除了流程監控子系統外，統計系統報表審核、結案審核的送案管理等等都可以作為流程監控的輔助工具，這在一定程度上也要求流程監控人員要熟悉掌握案件管理的各項業務。二是未將流程監控與案件質量評查有效結合。雖然流程監控與案件質量評查監控的節點不一樣，但是二者的目的都是為了規范案件辦理，提高案件質量。實踐中，流程監控與案件質量評查各管一段，案件質量評查結果未充分反作用于流程監控，案件質量評查中發現的問題也未得到總結整理，作為流程監控的人工監控重點來辦理。

（六）流程監控工作量量化存在困難

高檢院下發的《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》中，明確把案件流程管理工作納入檢察官的考評內容。而目前檢察官業務考評的計算方式往往是根據案件系數、文書數量等指標計算得分。但是案件流程監控工作作為案件管理部門的績效統計項目之一，有其特殊性。因為只有發起的流程監控案件才會在系統內有所體現，才會制作文書等，但是在發起監控之前，監控人員對案件進行的審查核實判斷過程的工作量卻無從體現，而這部分往往占據著流程監控人員更多的工作精力。

三、強化案件流程監控的意見建議

（一）細化案件流程監控指引

高檢院2019年發布《人民檢察院刑事案件辦理流程監控要點（征求意見稿）》，目前尚未正式施行。其中對刑事案件的流程監控內容規定得非常詳細，具有較強的可操作性，尤其對不同的案件類型、不同的節點需要建的文書名稱、審查的內容以及辦案期限等等都做了詳細的規定，不管是對案件管理部門的流程監控人員還是對業務部門的承辦檢察官來說，都是一個很好的“使用說明書”。民事、行政、公益訴訟以及控告申訴等其他檢察業務的流程監控要點也可以借鑒刑事案件流程監控要點進行制定發布。對于基層檢察機關來說，在高檢出臺監控要點之后，應結合本院實際，對經常出現的類似問題進行收集，對監控要點進行細化，對統一業務應用系統升級變動及時作出調整應對。

（二）重視流程監控人才培養

一是建立輪崗機制提升綜合能力。案件流程監控工作對監控人員的知識儲備、檢察經驗、信息化應用等都有很高的要求。針對目前流程監控人員業務能力單一的問題，可以考慮將流程監控人員安排到其他科室進行輪崗學習，這樣流程監控人員才能更加熟悉各項業務，監控的時候才能更精準地找到監控重點。二是交互式培訓提升業務素能。案件管理部門給各業務部門辦案人培訓案件流程監控要點，各業務部門給案件管理部門的流程監控人員培訓各業務條線辦案流程，通過這種交互式的培訓提高業務部門對管理部門的認同感，增強管理部門的業務知識儲備。

（三）完善流程監控配套制度

一是結合實際出臺流程監控實施細則，對流程監控的工作分工及職責進行明確規定，例如各業務部門設立流程監控協管員，協助案件管理部門對本部門的在辦案件進行監控提醒。二是完善檢察官業績考評制度。高檢院2020年下發了《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》，基層檢察機關可以在高檢院和省院的基礎上，結合本院實際，建立一套科學、系統、合理的檢察官業務考評評價制度，將流程監控的結果納入其中，直接跟檢察官的績效工資掛鉤。三是完善檢察官司法檔案制度。將流程監控的結果納入檢察官司法檔案當中去，并將司法檔案作為檢察官評先樹優的參考依據之一，倒逼檢察官不斷規范辦案流程。四是明確案件流程監控的辦案定位。流程監控的對象是案件，背后是極其專業和復雜的司法辦案，無論程序還是實體，要發現問題必須要具有相當專業的功底和技能，沒有辦案經驗甚至超過普通辦案部門員額檢察官的專業很難勝任這一工作。

（四）優化流程監控軟件

充分運用大數據、云計算和人工智能等新興技術，進一步升級完善流程監控子系統，對辦案流程進行統一規范設計，對重要環節實行節點控制，實現對檢察機關司法辦案更準確地監測、分析、預測和預警，有效保證嚴格司法。例如，目前的流程監控統計僅只是限于表面和常規的統計分析，建議進一步加強個性化分析，可以借鑒統一業務應用系統中的案件高級查詢功能設置，通過人工對案卡信息進行篩選，實現對不同查詢內容的快速精準查詢。如針對某個辦案人，可以具體查詢出其在審查起訴階段存在問題最多，這一階段問題中審查報告的某個具體問題頻率較高或查詢到某個部門的某個文書問題比較多等，以提高案件管理部門建議的針對性和有效性。

總之，流程監控對提高檢察機關辦案質量至關重要，只有在實踐中不斷完善提升流程監控機制，才能實現對辦案程序是否合法、規范、及時、完備的實時、動態的監督、提示、防控，最大限度發揮出其功效。