我國古代監察制度評析及其現代鏡鑒

鞏建萍

（西安文理學院馬克思主義學院，陜西 西安 710065）

習近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎上向前發展的。古今中外，概莫能外?！盵1]隨著《監察法》頒布實施，我國新的監察制度初步建立，但仍有諸多需要完善之處。深化國家監察體制改革，不能罔顧我國的本土資源或歷史傳統，需要回顧歷史，從正反兩方面吸取經驗教訓，探索監察制度在當今社會的發展變化規律，完善并創新我國監察體系的建設。

一、我國古代監察制度的歷史沿革

我國古代監察制度歷經兩千多年發展，形成了獨特的一整套監察制度，在管理吏治方面發揮了一定作用。這一制度萌芽于戰國，確立于秦朝，成熟于隋唐，宋元日漸嚴密，至明清形成比較完備的體系，積累了一定的經驗。歷史沿革可分為以下幾個具體階段：

（一）初步確立階段：古代的監察制度根據《周禮·?天官》記載，在古代官制中有“小宰”“大宰”兩職。[2]作用是監督文武百官，也就是說在西周時就出現了此類官職，這也是今天監察官的前身。秦朝時設立了行使監督百官之權的“御史”。中央設有監察行政官員與司法官員的御史大夫和御史中丞。六國統一，還制定了《置吏律》《除吏律》等法令。這就是我國監察制度的發端。之后“漢承秦制”并略有發展，實施嚴刑峻法，全國分區設刺史，直至東漢御史臺模式進一步發展，逐漸豐富完善。

（二）發展階段：魏晉南北朝時期，雖為封建亂世，門閥氏族操縱朝政，但各王朝統治者反而較重視監察制度，并在這一時期得以鞏固和發展。監察組織完全獨立，機構初具規模，是這個時期監察制度最重要的建樹。自魏晉以來監察法規方面突顯察舉和懲罰并重，導致門閥世族阻礙和破壞監察工作，加之朝代頻繁更替，地方監察制度逐漸喪失了相對固定和周密性。

（三）成熟階段：隋朝建立了以三省六部為核心的中央政府機構，并確立御史臺為國家最高監察機關，享有彈劾百官失職及彈劾皇子之權。唐代沿襲隋的監察制度，監察官分工明確，糾彈職責更加分明。唐朝還設有諫官，負有特殊權力，對皇帝進行勸諫、提議，對皇帝的詔書、命令及決策部門的政令予以駁斥等。

（四）強化階段：宋代延續唐代的監察制度，進一步擴大監察機關和監察官職權，設有大理寺、刑部、御史臺。此外，因宋朝的御史職權擴大，兼負了諫官的職責，從而形成“臺諫合一”。明初，設都察院，六科給事中監察六部，地方設監察御史。監察法律內容更詳實、細密，以《憲綱條例》最為完備。清代除了秉承明制，更是制定出了我古代監察法的代表之作——《欽定臺規》。

我國歷代王朝的監察制度隨時代變遷逐步趨于成熟完備，形成了具有時代特色的思想體系。隨著我國封建社會的鼎盛，這套廉政思想體系及主張對各朝代的封建統治者澄清吏治，扭轉社會風氣起到一定促進作用，但也不能說是完美無缺的。

二、我國古代監察制度評析

我國古代監察制度歷經數千年發展，思想家和政治家積極探索反腐倡廉，提出了各種主張，內容十分豐富，其主要特點表現為統治者內部的以官糾官，盡管具有歷史局限性，但在客觀上產生了一定積極作用，有其歷史進步性。

（一）我國古代監察制度的積極作用

1．監察機構垂直設置，相對獨立

我國古代自秦以來為有效管理國家，保證監察工作的有效性，多數朝代的監察機關職責就是監察百官，自中央至地方垂直領導，具有相對獨立性。特別是魏晉以后監察機構與行政機構徹底分離，成為完全獨立的機構。此后，對監察機構的設立及其職權定位逐步由分散向集中轉變，防止機構重疊，注重健全制度、堵塞漏洞，努力提高監察質量。

2．監察官員選任與考核制度縝密，實行獎優罰劣

古代王朝重視御史的選任，因為監察官是治官之官。不同時代的官銜規定和表述雖有不同，但均要求選用德才兼備，剛直不阿，疾惡如仇，且還要有豐富的從政經驗、良好的政績等。漢文帝時規定“吏坐臟者皆禁錮，不得為吏”。唐代有“諸監監守自盜財務者，加凡盜二等，三十匹處絞”，還有關于監察官必須回避原籍和居住所在地的規定，以確保監察職能的公正實現等。由此可見，歷代對于監察官員的選拔均十分嚴格。而對監察官員的考核，比一般官員更加嚴苛，獎優罰劣力度極大。唐宋時期設立監察官員專門考核機構，且不拘一格，拔擢重用考核優秀的監察官，唐代就有多人從御史大夫提升至宰相。為保障監察工作正常運行，各朝代都有嚴厲懲戒失職監察官規定，對監察官進行再監察。

3．注重“立法懲貪”的監察原則

西周時期《呂刑》中就有了“五過之疵”規定。漢武帝時期的《刺史六條》、唐代的《監察六法》、明代的《憲綱條例》、清代的《欽定臺規》等都是以法律的形式嚴格規制監察權行使。尤其是以“欽定”命名，體現了監察法制的極大權威，使監察活動有法可依，監察官員不得任意妄為，保障了監察制度的平穩運行[3]，這是我國古代監察制度走向成熟的重要體現。我國古代監察制度一定程度上起到了防治腐敗，遏制貪污瀆職，緩解社會不滿情緒和階級矛盾，維護封建統治秩序相對穩定的作用。

（二）我國古代監察制度的弊端

從辯證思維角度來看，任何事物的發展都具有兩面性，我國古代監察制度作為封建時代的產物，其主要目的是加強中央集權、強化皇權、鞏固封建統治，不言而喻在很大程度上會存在明顯的歷史弊端。

1．監察機制處于皇權控制之下

我國古代監察權和行政權、司法權等權力設置均由皇帝決定，設立監察機關的目的是鞏固封建統治，實質是封建“人治模式”在監察領域的反映。所以只有君主才是國家權力真正的監督人，監督的目的是維護皇權、限制官權，看似相對獨立，實際上是封建皇權的附屬品；國家權力機制依賴于皇權，御史監察彈劾也完全取決于皇帝。

2．“以卑制尊”的脆弱體制

為使監察機構既發揮應有效能，又要防止監察機構形成社會和地方獨立政治勢力，皇帝一方面賦予監察官至高無上的權力，但同時又不得不壓低他們的官職品級。這就使我國古代監察制度在實際運作過程中不可避免地存在著一種缺陷，監察官員在彈劾高官貪腐時易遭打擊報復，輕則降職，重則喪命。這正體現了本身的脆弱性。監察官員權重的確能為整飭吏治提供保證，但也可能成為滋生腐敗的資本。雖然豐厚的獎賞能激發監察官員的反腐熱情，但也會導致為貪圖名利而濫用權力。

3．“官民對立”導致百姓監督缺失

在我國歷代史料中，極少發動百姓對官吏進行監察的歷史記載。這是官僚政治的利益驅動與階級屬性使然，因為向公眾開放監察權就意味著階級利益的喪失，“官民對立”是那個時代的鮮明標志。封建皇權體制決定了它不可能像現代社會一樣依靠人民群眾進行廣泛監督和公眾輿論監督，他們只能依靠國家權力來監督國家權力，也就是自上而下以官監官。這是封建制度本身無法克服的階級局限，這也決定了古代統治者從來就沒有，也不可能把官吏置于百姓的監督之下。

三、我國古代監察制度的現代鏡鑒

基于以上分析，我國古代的監察制度在漫長的歷史進程中不斷發展完善，形成了較完整的體系，對后世的積極影響是顯而易見的；當然，由于歷史時代的局限性，難免有不少負面效應，正因如此，它能夠從正反兩方面給予我們以深刻啟示。由于我國《監察法》頒布實施時間尚短，難免有不完備之處，在實際運行過程中也不可避免地暴露出諸多問題，諸如監察法律體系存在一定的疏漏和死角、監察機關的獨立性不夠等。盡管現代監察制度的目的和手段與古代相比具有實質性差異，但在保持官員廉潔和監督方面是一致的。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗。[4]總結和吸收我國古代監察制度中的經驗教訓意義重大。

（一）獨立性和權威性是監察機構有效運作的關鍵

自上而下垂直的監察體制是由我國古代社會的特點和國情決定的，其性質是皇帝為了有效管理國家，監察百官而設置的相對穩定的機構，監察官員擺脫了行政、司法桎梏，被譽為“天子的耳目”，直接由中央監察部門派駐，從而保障了監察活動能夠有序高效進行。當前，我國的監察機構是一班人馬兩套牌子，黨的紀委和政府的監察機關合署辦公，克服了在同一起案件中，監察力量無法集中統一、諸多機關分散辦公、資源浪費以及交涉管轄不暢，難以實現全面有效監察的不足。

（二）完善監察法律體系，使監察制度規范化、法制化

監察活動不能任意妄為，為防止權力過度擴張導致失衡，我國古代統治者大多以法律形式，詳盡而嚴密地明確規定監察官員的監察范圍、職責，以及官員獎懲，一定程度上保證了監察隊伍的清廉。以古為鑒，參古酌今。反觀當代，我國已經相繼出臺了一些監察法律法規，體現了我國大力構建科學監察制度的決心，但僅有空泛的法律條文是遠遠不夠的，當務之急是要盡快推出一系列與之配套的具有實踐操作性的、專項的更加細化的法律法規，讓監督活動有章可循、有法可依，而不僅僅是原則性的規定。

（三）建立嚴格的監察官員選任、考核、獎懲等制度

概括來講，我國古代對監察官的選任一是要有德，具體表現為清廉、剛正、勤政、穩重；二是要博學多才，精通業務，諳熟法令；三是要有較強的工作能力、豐富的工作經驗和突出的工作業績。目前我國監察機關工作人員來源復雜，干部素質參差不齊，難以應對手段翻新、變化多端的腐敗、違紀行為。建議設立專門的、嚴格的選拔制度。亦可借鑒當下司法執業資格、會計師從業資格等行業準入標準，設立從業資格證考試以提高紀檢監察干部的準入門檻，盡快培養出一批高素質的專家學者隊伍，制定切實可行的測評標準；選拔程序公開、透明，利于社會公眾實時監督，盡可能避免當地行政部門參與人事選拔。因此應推進監察程序法制化進程，建立新型、細化的考核、晉升、獎懲模式。

（四）強化社會監督，優化公眾監督環境

我國古代大多在監察體系內部實行反監互察機制，但古代監察制度缺乏群眾基礎，基本沒有群眾對官員的監督。不過唐朝賦予御史“風聞奏事”特權，就相當于現今的群眾舉報，只要不是造謠污蔑，監察機關就應受理。據不完全統計，改革開放以來，紀檢監察深深扎根人民、緊緊依靠人民，查處的案件80%的線索系人民群眾提供。因此我們需要擴大群眾在干部選任上的參與度；繼續加強和完善信訪舉報的體系和網絡，可以在監察委員會內部設立專門的投訴委員會，鼓勵群眾利用現代網絡平臺進行監督舉報、申訴、控告，同時還需要建立起群眾監督的法律保障機制。誠然，一個不容否認的事實是外部監督必然有其局限性，一個突出的問題是誰來監督紀檢檢察機關？其實說到底，在我國現行的政治體制框架內一定意義上對紀檢監察機關的監督更為關鍵的是做好自我監督，正如王岐山同志曾經強調的，紀委要把自我約束同接受黨內監督、民主監督、群眾監督和輿論監督結合起來，把制度的籬笆扎緊，建設忠誠干凈擔當的隊伍，回答好誰來監督紀委的問題，不辜負黨的信任和人民群眾的期盼。[5]

監察制度的完善本身就是一個不斷發展、變化、演進的歷程，在發展中完善，在變化中豐富，在演進中充實。汲取古代監察制度中的養分，總結經驗教訓，逐步形成防患于未然的、多層次、全方位的監督與獎懲模式，以健全的法律填補監督空白，實現國家監察對所有行使公權力的國家公職人員的監督全覆蓋，針對監督中存在的死角和盲區，要做好事前警示預防，事中及時處理，事后嚴加規范等各方面工作，不斷創新完善監察監管方式，形成工作合力，保證黨紀國法得到一體遵循，推進增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。

總之，尊重歷史，正視歷史，以史為鑒，是當下建設合理有效監察制度題中應有之義。