黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境背景下調(diào)解工作信用機(jī)制建設(shè)對(duì)策建議

黑龍江省法治研究所課題組

（黑龍江省法治研究所，黑龍江 哈爾濱 150090）

新時(shí)期大調(diào)解工作格局的建立要落實(shí)《民法典》關(guān)于“遵循誠信原則，秉持誠實(shí)，恪守承諾”的規(guī)定，通過制度設(shè)計(jì)和程序要求，增強(qiáng)調(diào)解信用意識(shí)，提升全社會(huì)誠信水平[1]。調(diào)解工作信用機(jī)制建設(shè)對(duì)持續(xù)優(yōu)化我省營商環(huán)境，推動(dòng)形成誠實(shí)守信的社會(huì)和法治環(huán)境，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建調(diào)解信用機(jī)制，營造誠實(shí)守信環(huán)境

“大調(diào)解”格局下有效整合多種社會(huì)資源，形成功能互補(bǔ)，對(duì)構(gòu)建調(diào)解信用機(jī)制，高效化分止?fàn)帲瑺I造誠實(shí)守信環(huán)境起到一定的推動(dòng)作用[2]。

（一）建立調(diào)解立案誠信審核清單制。不誠信調(diào)解案件多因當(dāng)事人隱瞞事實(shí)、提交虛假委托手續(xù)、以虛假調(diào)解方式達(dá)成不法目的，有必要建立調(diào)解立案審核清單制，從源頭對(duì)調(diào)解案件進(jìn)行篩選。一是列出不誠信調(diào)解預(yù)警案由。清單中需要列明對(duì)民間借貸、法定繼承、買賣合同、所有權(quán)確認(rèn)、離婚糾紛等財(cái)產(chǎn)類案由，在調(diào)解立案時(shí)設(shè)置警示，嚴(yán)格審核提交的相關(guān)材料；二是列出當(dāng)事人身份排查清單。立案時(shí)對(duì)當(dāng)事人的戶籍、婚史、家庭成員組成等情況細(xì)致詢問，必要時(shí)要求當(dāng)事人提供公安機(jī)關(guān)或基層組織的證明，調(diào)取相關(guān)涉案記錄、信用記錄，對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)人群進(jìn)行標(biāo)注；三是列明代理人審查清單。審查代理人授權(quán)委托書，必須明確委托事項(xiàng)、期限和權(quán)限范圍等事項(xiàng)，不可代簽授權(quán)委托手續(xù)或在無授權(quán)的情況下代簽調(diào)解協(xié)議。

（二）建立誠信調(diào)解承諾制。為保證調(diào)解結(jié)果合法有效，建立誠信調(diào)解承諾制很有必要。一是調(diào)解部門誠信承諾。調(diào)解人首先承諾誠信履職，依法調(diào)解，杜絕借調(diào)代審、久調(diào)不決、徇私、違法調(diào)解；二是引導(dǎo)當(dāng)事人依法誠信調(diào)解。當(dāng)事人自愿承諾所提交的證據(jù)材料真實(shí)合法，在信用網(wǎng)站、人民銀行征信系統(tǒng)中無失信記錄；三是規(guī)范誠信調(diào)解承諾流程。大調(diào)解模式下，檢法司聯(lián)合發(fā)文，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件編制統(tǒng)一的誠信調(diào)解承諾細(xì)則及規(guī)范文本。

（三）建立調(diào)解專業(yè)化分工制。誠信調(diào)解的前提條件之一是調(diào)解人對(duì)調(diào)解事項(xiàng)的深度認(rèn)知，隨著改革深入，調(diào)解專業(yè)化分工彰顯其重要性。一是建立誠信調(diào)解受案分案系統(tǒng)。調(diào)解案件由多元化調(diào)解平臺(tái)統(tǒng)一受案，分由人民調(diào)解、司法調(diào)解或行政調(diào)解完成；二是圈畫誠信調(diào)解工作重點(diǎn)，拓寬受案范圍。調(diào)解工作重點(diǎn)是保障營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；三是建立改革“先行區(qū)”誠信調(diào)解綠色通道。在中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、哈爾濱新區(qū)率先實(shí)現(xiàn)“調(diào)解流程全國最優(yōu)、程序要件全國最少”目標(biāo)。

（四）建立信用數(shù)據(jù)信息共享制。數(shù)據(jù)信息作為信息社會(huì)的核心資源，其共享程度直接影響到誠信調(diào)解的信息化實(shí)現(xiàn)程度。一是搭建誠信調(diào)解信用數(shù)據(jù)平臺(tái)。通過智能識(shí)別、類案檢索、網(wǎng)上立案、案件公示等功能，更好地輔助調(diào)解案件繁簡分離，提高調(diào)解效率；二是搭建調(diào)解立案信用查詢網(wǎng)絡(luò)。誠信調(diào)解受案分案系統(tǒng)要與信用、征信、案例數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，在當(dāng)事人立案時(shí)就可以通過大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)失信歷史；三是對(duì)接信用中國（黑龍江）、全省各地市信用平臺(tái)、政務(wù)大廳服務(wù)平臺(tái)，使調(diào)解全流程公開，引入社會(huì)監(jiān)督。

二、加強(qiáng)調(diào)解信用監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序價(jià)值

調(diào)解信用監(jiān)督制度是調(diào)解信用制度健康有序發(fā)展的重要保障，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提升調(diào)解信用公信力，充分發(fā)揮調(diào)解信用制度效能具有積極的促進(jìn)作用[3]。

（一）明確監(jiān)督原則，確保調(diào)解信用監(jiān)督規(guī)范化、法治化運(yùn)行。調(diào)解信用監(jiān)督制度，旨在明確對(duì)調(diào)解信用進(jìn)行監(jiān)督的過程中應(yīng)當(dāng)遵循的原則，主要有三點(diǎn)：一是依法監(jiān)督原則。監(jiān)督的主體合法、權(quán)限合法、程序合法、監(jiān)督權(quán)的啟動(dòng)運(yùn)行和終結(jié)都要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行；二是公正原則。監(jiān)督主體不得徇私枉法，假公濟(jì)私，要公平對(duì)待被監(jiān)督者，以客觀的態(tài)度對(duì)待監(jiān)督事項(xiàng)；三是公開原則。在對(duì)調(diào)解信用進(jìn)行監(jiān)督過程中保障被監(jiān)督人的知情權(quán)，提升監(jiān)督制度的公信力，有關(guān)監(jiān)督的議題、內(nèi)容、方式、程序，以及對(duì)監(jiān)督問題研究處理的情況，都應(yīng)當(dāng)依法公開。

（二）堅(jiān)持自律與他律相結(jié)合，全方位多維度對(duì)調(diào)解信用工作進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)解信用監(jiān)督自律是基礎(chǔ)，他律是保障。一是強(qiáng)化調(diào)解和社會(huì)信用服務(wù)行業(yè)共同自律，社會(huì)信用服務(wù)協(xié)會(huì)建立相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制度；二是完善法律監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。強(qiáng)化針對(duì)不誠信調(diào)解的檢察監(jiān)督制約機(jī)制，憑借強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)力及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地發(fā)現(xiàn)不誠信調(diào)解情形；三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制度。提升調(diào)解信用公共認(rèn)知度，促進(jìn)調(diào)解信用機(jī)制公開透明運(yùn)行，進(jìn)一步提升行業(yè)自律意識(shí)[4]。

（三）依托數(shù)據(jù)智能技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建設(shè)監(jiān)管平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)科技賦能、強(qiáng)化監(jiān)管的有效舉措。一是完善調(diào)解監(jiān)督平臺(tái)。將誠信調(diào)解監(jiān)督平臺(tái)作為一個(gè)子系統(tǒng)嵌入調(diào)解信用平臺(tái)；二是落實(shí)責(zé)任制。要有專人負(fù)責(zé)平臺(tái)的運(yùn)營和管理，及時(shí)回應(yīng)群眾對(duì)調(diào)解信用的需求；三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)融合工作。通過對(duì)調(diào)解和信用大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，最終實(shí)現(xiàn)信息共享、互通互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)作的智慧監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。

三、強(qiáng)化調(diào)解信用保障，筑牢社會(huì)誠信基石

新時(shí)期大調(diào)解工作格局，通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化調(diào)解信用保障，進(jìn)一步筑牢社會(huì)誠信基石，對(duì)我省持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境工作的開展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）完善調(diào)解信用立法，發(fā)揮制度保障作用。結(jié)合《民法典》推動(dòng)形成誠實(shí)守信的社會(huì)和法治環(huán)境。一是立法上明確定義“大調(diào)解”工作范疇，進(jìn)一步加強(qiáng)各種糾紛解決形式的有效銜接，明確各自的工作職責(zé)和相應(yīng)的對(duì)接程序；二是國家立法層面上完善調(diào)解信用立法。現(xiàn)行《中華人民共和國人民調(diào)解法》對(duì)調(diào)解工作規(guī)定缺少調(diào)解信用內(nèi)容，應(yīng)在立法中完善和充實(shí)調(diào)解信用內(nèi)容；三是地方立法層面上完善調(diào)解信用立法。制定《黑龍江省調(diào)解條例》和《黑龍江省社會(huì)信用條例》時(shí)應(yīng)當(dāng)將調(diào)解信用作為基本原則，發(fā)揮調(diào)解信用的制度保障作用。

（二）堅(jiān)持違法失信調(diào)解嚴(yán)懲，強(qiáng)化法律責(zé)任體系保障。確立綜合性調(diào)解失信懲治機(jī)制，以制裁有違誠信調(diào)解之人。一是建立損害營商環(huán)境調(diào)解案件聯(lián)動(dòng)追責(zé)制度。營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)調(diào)解參與人涉嫌違紀(jì)違法需要追責(zé)的，及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法組織等部門提供線索；二是加強(qiáng)民事懲罰。將不誠信調(diào)解民事侵權(quán)視為一種新型的共同侵權(quán)行為，對(duì)不誠信調(diào)解造成第三人損害的，要求侵權(quán)人進(jìn)行賠償并對(duì)其采取懲罰性措施；三是加強(qiáng)刑事打擊。應(yīng)出臺(tái)司法解釋擴(kuò)大“虛假訴訟罪”的適用范圍，使造成嚴(yán)重后果的不誠信調(diào)解行為人能夠被追究刑事責(zé)任，加大懲處和震懾的力度[5]。

（三）提升調(diào)解人員素質(zhì)水平，營造信任調(diào)解關(guān)系。在調(diào)解中，糾紛當(dāng)事人與調(diào)解人的信任關(guān)系對(duì)于誠信調(diào)解起著重要作用。一是建立調(diào)解員名冊(cè)。具體個(gè)案中調(diào)解員人選可由雙方當(dāng)事人協(xié)商選定，使調(diào)解的開始就建立在雙方高度信任之上；二是建立調(diào)解員管理制度。在調(diào)解員的任職資格、選用程序、考核機(jī)制、懲戒機(jī)制等方面加以約束；三是加強(qiáng)調(diào)解人員培訓(xùn)。定期對(duì)調(diào)解人員進(jìn)行分類分級(jí)培訓(xùn)和考核，不斷培養(yǎng)創(chuàng)新型、信息化、外向型調(diào)解人，不斷提升調(diào)解人的能力水平和專業(yè)素質(zhì)。