初探動遷農村集體建設用地之物業(yè)承租人的法律難點及解決方法
——以廣州市舊村全面改造為例

李 皓

（廣東華憲律師事務所，廣東 廣州 510000）

廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局官網發(fā)布了2019年年初至2020年5月期間廣州市“三舊”改造成果數據。通過比對，我們發(fā)現廣州市“三舊”改造項目中，舊村全面改造項目數量相對較少，主要原因在于舊村全面改造的難度相對較大，而動遷難是舊村全面改造中公認矛盾最集中難度最大的問題。為此，筆者撰文初步分析和探討舊村改造當中動遷農村集體建設用地物業(yè)承租人的法律難點，并探尋有效解決該難點的方法。

一、廣州市農村集體建設用地上的物業(yè)承租人的產生及法律關系

2005年，廣東省頒布實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（廣東省人民政府第100號令），是中國第一個以地方法規(guī)的形式允許集體建設用地入市流轉的文件[1]。該法的頒布實施為廣州市農村集體建設用地以出租的形式入市流轉鋪平了道路。根據該法第八條、第十三條規(guī)定農村集體經濟組織可以將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的集體建設用地使用權出租用于興辦各類工商企業(yè)。基于此規(guī)定，廣州市農村集體建設用地上的物業(yè)承租人在以下兩種情形下產生合法：一是承租人直接向村集體經濟組織租賃該組織的自有經營物業(yè)；二是由承租人先行租用村集體經濟組織土地，然后在該地塊上自建經營物業(yè)自己經營使用或另行出租。

上述不動產租賃關系雖然兼具債權和物權雙重法律屬性。但是兩種情形下的不動產租賃法律關系側重點各有不同。前者，承租人直接向村集體經濟組織租賃該組織自有經營業(yè)的，該不動產租賃權更偏重于債權，承租人對于不動產的處分權利較弱。而后者顯然更偏重于物權。因為承租人享有較完整的占有、使用、收益和處分權利。

二、廣州市舊村全面改造中動遷農村集體建設用地的物業(yè)承租人法律難點

難題一，涉及的主體多，法律關系復雜

廣州市獵德村是廣州市城中村全面實施改造的第一村，該村改造在廣州市、天河區(qū)兩級財政不投入的情況下，通過合理確定建筑容積率、確保改造資金的平衡，實現村民得到實惠、村集體經濟得到壯大、城區(qū)面貌得到提升、傳統文化得以保存和延續(xù)的目的。所以，獵德村模式得以推廣[2]。

目前，廣州市舊村全面改造項目大部分均以市、區(qū)政府主導，以村為實施主體，引入合作企業(yè)共同改造。該等模式下，動遷農村集體建設用地上的物業(yè)承租人就會涉及政府、村集體經濟組織、村民、合作企業(yè)、物業(yè)承租人等多個主體。這些主體相互獨立，利益訴求各不相同，更有甚者會出現此消彼長相互對立。

難題二，在動遷過程中承租人地位及權利方面的立法缺失

迄今為止，僅僅在已失效的1991年《城市房屋拆遷管理條例》和2001年《國有土地上房屋征收與補償條例》中就承租人地位及權利保護有明確的規(guī)定和立法體現。根據1991年《城市房屋拆遷管理條例》有關規(guī)定，承租人作為了被拆除房屋及其附屬物的使用人與房屋所有人同等享有被拆遷人所應享有的權利。2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規(guī)定為被拆遷人，但仍然是征收拆遷法律關系的當事人。但2011年頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》已將這些規(guī)定全部刪除。

至于農村集體建設用地上的物業(yè)承租人在動遷過程中能否取得被拆遷人的地位，能取得什么樣的權利與救濟途徑等等這些問題不僅沒有國家層面的立法，地方立法中亦未對此類問題予以足夠的關注。

以廣州市為例。2018年以前，廣州市僅在國有土地上房屋征收時給予房屋承租人以立法保護，但保護范圍逐步縮減，保護力度趨弱。現行有效的穗府規(guī)〔2017〕18號文《廣州市人民政府關于印發(fā)廣州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法的通知》將對承租人補償僅限定在對政府公房承租人的補償，并刪除此前在2011、2012年發(fā)文向承租人支付搬遷費和臨時安置費的表述，這顯然是對承租人不利的。

2018年，廣東省國土資源廳印發(fā)了粵國土資規(guī)字〔2018〕3號文《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》，該文第十九條第一款規(guī)定涉及了舊村莊改造范圍內承租人利益的保護，但規(guī)定似乎前后矛盾，承租人的法律地位、權利內容及救濟途徑仍未清晰。該規(guī)定前半句“因實施改造對改造范圍內的承租人的正當權益造成影響的”，看似涉及對承租人的侵權責任；后半句話“依照承租人與所有權人（出租人）簽訂的出租合同的約定對其進行補償”。前后結合分析，似欠缺補償主體，并將侵權與合同責任混淆。

三、解決方法初探

針對舊村全面改造中動遷農村集體建設用地的物業(yè)承租人的法律難點，筆者建議如下解決方法：

（一）由出租人負責清退承租人以解決復雜的法律關系

舊村全面改造項目中，動遷始終圍繞“破除舊建筑，將現場拆平；破除舊產權，注銷一切原有產權”這一目的進行。所以，與物業(yè)承租人終止租賃合同的履行，要求物業(yè)承租人或物業(yè)實際占有使用人搬離騰空房屋就勢在必行。在目的指向清晰明了后，余下的則是通過多方博弈達到目的的過程。根據合同相對性原理，出租人與承租人為租賃合同法律關系的兩個主體，所以由出租人負責清退承租人既與法律規(guī)定相符合，也能夠推動舊改動遷。

（二）建立對農村集體建設用地的物業(yè)承租人的立法保護

雖然承租人參與到舊村莊全面改造的動遷法律關系中具有充分的法理依據和現實背景，但現行《合同法》、《民法典》及租賃合同是不足以保護承租人的利益的，因此，有必要立法對承租人的利益予以適當保護。

1．在舊村全面改造的動遷法律關系中賦予承租人法律地位

在動遷過程中，由于承租人地位的立法缺失，客觀上造成了承租人權利被忽視，矛盾沖突加劇，以致出現舊改進程延緩的不利局面。要想解決這一問題，就應當從立法上賦予農村集體建設用地的物業(yè)承租人法律地位。具體模式可參照原《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，有以下兩種選擇：一是明確規(guī)定承租人為被拆遷人，使其在涉及針對房屋使用權補償中享有與所有人同等的法律地位；二是可以不將其規(guī)定為被拆遷人，但至少將其視為動遷法律關系的當事人或者利害關系人，明確賦予其相應的實體和程序權利。

2．動遷時，如果承租人的租賃合同尚未到期，應當賦予承租人選擇權

舊村全面改造項目中，對于農村集體建設用地上蓋物業(yè)往往采取以產權調換的方式，提供新的安置房屋替代被拆物業(yè)。此時，如果該物業(yè)承租人的租賃合同尚未到期，應當賦予承租人選擇的權利。承租人如果愿意繼續(xù)承租的，原租賃合同終止，權屬所有人與承租人重新就安置房屋簽訂新的租賃合同。承租人如果不愿意繼續(xù)承租的，該物業(yè)承租人有權選擇單方解除租賃合同，取得相應補償清退房屋。

3．明確解除租賃合同補償清退標準

在舊村全面改造過程中，拆遷人給予農村集體建設用地物業(yè)的被拆遷人除了房屋安置以外，往往會附加貨幣補償。貨幣補償的項目包括了搬遷補助費、提前搬遷獎、臨時安置補助費、停業(yè)停產損失補償等費用。如果物業(yè)承租人選擇單方解除租賃合同，取得相應補償清退房屋時，上述貨幣補償費用應明確歸屬權，以免產生不必要的紛爭拖延動遷進度。具體可參照原《城市房屋拆遷管理條例》的第三十一條、三十二條、三十三條等規(guī)定。

4．除走司法程序進行訴訟或仲裁以外，賦予承租人其他法律救濟途徑

根據現行法律規(guī)定，承租人可以依據其與出租人建立的租賃合同法律關系，以訴訟或仲裁方式進行法律救濟維護自己的權利。但是舊村全面改造涉及面廣、參與主體眾多，僅依靠訴訟或仲裁會導致效率低下，嚴重拖延舊改進度。所以，應當將動遷過程中產生的因農村集體建設用地的物業(yè)租賃合同糾紛納入城市更新或舊村全面改造的法律體系當中，可借鑒《廣州市舊村莊更新實施辦法》之規(guī)定，由村民理事會進行協調；或借鑒深圳經驗，成立類似“深圳國際仲裁院談判促進中心”這樣的第三方獨立調解機構，引入談判專家、舊改資深人士等提供獨立、中立、專業(yè)的公益性談判促進服務，促成糾紛解決達成有法律效力調解或者和解協議。