行政拘留是否應納入聽證范圍的探究

李婧源

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000）

一、基本概念

（一）行政拘留的概念及特點

1．行政拘留的概念

行政拘留也稱治安拘留，是公安機關依法對不遵守治安管理的違法人作出的短時間限制人身自由的處罰，屬于人身自由罰。[1]決定行政拘留的主體是縣級以上公安部門；適用對象是違反相關行政法規的自然人；適用情形是違反行政法規的情節嚴重但不構成犯罪，且輕微處罰無法達到懲戒目的；處罰結果是短時間內剝奪行為人的人身自由。綜上，行政拘留因其涉及的是人身自由罰，故是行政處罰中最為嚴厲的。

2．行政拘留的特點

（1）法定性。雖然規定有行政拘留的法律不止《治安管理處罰法》，還有《行政處罰法》《環境保護法》等其他行政法律規范，[2]但可以明確的是，要適用行政拘留，必須依照相關法律明文規定。

（2）決定主體特殊性。《行政處罰法》等規定只有縣級以上人民政府公安機關才可以決定是否做出行政拘留的處罰，所以作出行政拘留的主體只能是公安機關。

（3）人身自由罰。根據世界統一認識，所有的處罰中人身自由罰是對行為人最嚴厲的處罰方式。因法學界均認為人身自由是除了生命權以外最重要的權利，行政拘留涉及的正是人身自由罰。

（4）尚不構成犯罪。行政拘留與刑罰中構成犯罪的拘役、有期徒刑等相比，處罰的期限明顯很短，這樣體現了行政拘留適用對象與刑罰對象的差異性，違反行政法規的社會危害性要明顯輕微很多。

（二）聽證程序的概念及特點

1．聽證程序的概念

聽證是指行政機關可能會在作出對行政相對人帶來不利影響決定前，告知行政相對人相關決定理由和享有的權利，行政相對人在聽證過程中向行政機關陳述事實、意見和證據，行政機關聽取并記錄、采納的一種提取意見的程序制度。從世界范圍以及我國國內的實踐中來看，聽證程序已經廣泛融入行政法治中來，成為一種適用較為常見的程序制度。

2．聽證的特點

（1）民眾參與。聽證程序要求行政相對人參與，公民擁有申辯權、參與權等，讓民眾和行政機關有更多的接觸機會，得到更多表達、陳述和參與的權利，以法律的形式保障民眾的參與國家治理權，是民主的積極體現。

（2）平衡訴求。聽證程序不僅能讓廣大民眾直接參與，還能讓政府在決策之前更好地聽取不同主體的訴求以及不同利益群體之間的訴求，沖突各方可以最大限度達成共識，盡可能地讓絕大多數人滿意，維護廣大民眾的合法權益。

（3）監督權力。聽證程序的運用是將行政權力運行歸入到法律程序運作中，通過保障人權的方式監督權力，達到防治權力濫用的結果，真正實現把制度關進籠子里。

二、行政拘留是否納入聽證范圍的觀點

（一）不適用聽證程序的觀點

盡管聽證程序適用已較為普遍，但作為最嚴厲的行政處罰的行政拘留卻不在聽證的適用范圍中，這點一直以來存在很大的爭議。一般學界認為行政拘留不適用于聽證程序的原因是因為法律設立了拘留暫緩執行制度，[3]很多學者認為拘留暫緩執行制度成了行政拘留等限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序的法律依據，因為根據相關法律規定，在申訴和訴訟期間，被決定行政拘留的相對人或者其他的近親屬如果提供擔保人或者繳納保證金，行政拘留可以暫時不用執行，類似于刑訴中的取保候審。所以學界不認同行政拘留適用聽證程序的主流聲音就是法律設立的執行暫緩制度，給了違法人相應的救濟途徑。[4]

（二）應當納入聽證程序的觀點

1．降低執法成本

行政拘留作為行政處罰中最為嚴厲的人身自由罰，是會剝奪相對人很大的權益，所以要得到社會大眾的支持和服從，就必須要得到社會大眾的內心認可，即如果相對人違法了相關行政法律法規，那他便要毫無怨言地接受調查和相應的處罰結果。若將聽證程序引進行政拘留中，則行政機關要舉證說明自己做出行政處罰的事實和依據并進行解釋。同時行政相對人有質證權，這樣，經過雙方“探討”后，案件證據可得到進一步確認，事實真相也可得到最大程度的還原。特別是在司法實踐中，經常有自身對法律認識不足、對自己行為認識不清楚的行政相對人，通過聽證程序則會很明顯地指出行政相對人的行為是如何違法，為什么要接受相應處罰，這樣不僅可以提升行政執法公信力，后續也可以減少一系列的行政復議、行政訴訟或國家賠償等環節，從另一層面節約了司法資源。

2．切實保障人身自由

如果國家權力得不到監督，則很可能會導致權力濫用，從而損害公民合法的權益，行政執法也是一樣；如果有合理的監督機制，則行政執法有利于保障人權，更好地管治社會和國家。反之，如果忽視人權保障，行政執法也可能會侵害公民合法的人權利益，引起不必要的社會負面影響。所以，聽證制度作為一種權利救濟途徑，不僅可以增加民眾接觸行政機關的機會，也可以給民眾的權利帶來很大的保障，對行政機關依法行政也起到了監督和推進作用。[5]單從行政處罰來看，引進聽證程序相當于給違法人增加一個處罰前的辯護權利，并在執行行政拘留前，通過“辯論”的方式讓違法人了解到自己為何違法并且接受的處罰會對自身帶來何種影響，從而達到一種警示教育作用。所以，將聽證程序引進行政拘留中會起到救濟、保護、教育和監督功能。

三、行政拘留聽證程序的構建思考

（一）適當主體

如果適用聽證程序，那么聽證程序啟動后，行政雙方當事人都需要參與聽證會，行政機關的地位毋庸置疑，但行政相對人的適格主體則在學術界有一定的爭議。在行政拘留中，行政相對人為違法嫌疑人這個主體對象是不具爭議的，因為決定的行政拘留處罰會直接涉及和影響違法嫌疑人自身的人身權利，故違法嫌疑人是有權申請聽證的。但除違法嫌疑人之外，與行政拘留處罰有一定利害關系的近親屬、受害人或者企業合伙人等是否有資格申請聽證？對此，主流學說認為是否有資格申請聽證，則要看是否有切身相關利益，即在于需要爭議的事項是否與第三人申請人切身利益相關，并會影響到第三人的切身利益。如果行政拘留會影響申請人的合法權益，則有權申請聽證程序，具有申請人的主體資格，聽證時要聽取直接相對人和其利害關系人的意見，這樣才能從實質上解決爭議，行政機關作出的處罰決定也更為合理。

（二）合適的聽證主持人制度

行政拘留引進聽證程序的目的就是查明案件事實，公正合理地實施行政處罰，所以作出行政拘留的部門就不應當再作為聽證主持人的角色參與到聽證程序中去。為使行政拘留聽證程序順利、高效地開展，從公安內部警種部門來看，法制部門是比較合適的選擇。首先，公安的法制部門是常設的職能構成警種部門，各級公安機關法制部門系各執法辦案部門的業務指導部門，對各辦案單位有指導力和約束力，且法制部門的民警日常工作主要是審核案件和審查法律適用，故大部分的法制民警有多年的法律業務知識學習經歷和豐富的審核案件經歷，并且相對于其他警種民警，法制民警對各項法律法規的適用和理解更為全面、透徹。其次，法制部門的民警一般不直接參與案件的辦理，即他們不是具體經辦案件的民警，與直接參與執法辦案的人員相比，法制民警在聽證程序中可更加中立也更加獨立公正，所以行政拘留聽證程序的主持人由法制部門的民警擔任最為合適。法制民警作出的聽證結論對各辦案單位有指導力和約束力，能起到案件監督作用。

（三）聽證筆錄的法律效力

聽證筆錄是經過行政雙方當事人的辯論、探討后形成的一種一致性結論，不同于辦案單位的取證筆錄，是書面材料，聽證筆錄作出聽證結果具有約束行政行為的法律作用。所以，聽證筆錄要具有法律約束力，那就必須要以事實為根據、以法律為準繩，行政拘留的聽證筆錄要全面、有效、公正地聽取雙方意見并采納相關意見，從而形成查明事實、約束公權力、保障人權的性質，真正實現執法公正，所以公安機關在聽證以后作出行政拘留處罰的依據只能是行政拘留聽證筆錄，這點應在相關法律、法規中確立案卷排他性原則。