消防安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制

任立維 張 莉

（1.重慶市秀山縣人民檢察院，重慶 409900；2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000）

一、消防風(fēng)險(xiǎn)的概念與特征

（一）消防風(fēng)險(xiǎn)的概念

一般語(yǔ)境中，消防的內(nèi)涵可以理解為對(duì)火災(zāi)事故的救援和預(yù)防。消防風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)指一種狀態(tài)，它不以違反相關(guān)的消防法律法規(guī)為前提，只要出現(xiàn)火災(zāi)事故，可能將對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境安全等造成損失，在控制風(fēng)險(xiǎn)后，造成的損失可降低到可接受的事故損失以下。因此，消防安全風(fēng)險(xiǎn)的概念可以這樣理解，是指可能存在火災(zāi)危害的因素，這種因素對(duì)財(cái)產(chǎn)、人身、環(huán)境安全等會(huì)造成不確定性的消極的影響，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容包括所有的不安全因素。［1］

（二）消防風(fēng)險(xiǎn)的特征

1.風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性。這種影響消防安全的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)、危害范圍和損害結(jié)果不能為普通民眾的認(rèn)知水平所預(yù)測(cè)。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生多出乎人們的預(yù)想，既可以是突發(fā)，也可以是已經(jīng)存在的未被排除的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素引起。不確定還表現(xiàn)在，它既可以隨時(shí)出現(xiàn)，也可長(zhǎng)時(shí)間潛伏，最終演變成為帶有強(qiáng)大損害結(jié)果的自然災(zāi)害。無(wú)論是預(yù)測(cè)，還是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，政府或其他行為主體在防控的過(guò)程中，理性地分析、判斷或采取必要的措施進(jìn)行防控，以期達(dá)到排除風(fēng)險(xiǎn)的目的，這種為消減安全風(fēng)險(xiǎn)而采取的防控舉措，會(huì)因各種不確定因素出現(xiàn)盲目化。

2.損害后果的嚴(yán)重性。由于風(fēng)險(xiǎn)因素的諸多不確定性，這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損害前，可能會(huì)對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害。潛在風(fēng)險(xiǎn)造成損失的嚴(yán)重性，指對(duì)影響消防安全的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，如果沒(méi)有采取有力的規(guī)制措施，那么當(dāng)消防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成既有的危害狀態(tài)時(shí)，這種危險(xiǎn)狀態(tài)具有巨大的破壞性，破壞力度極快、極強(qiáng)，嚴(yán)重者會(huì)給人身、財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。現(xiàn)代社會(huì)，各類(lèi)化工廠(chǎng)房、社區(qū)商貿(mào)市場(chǎng)、寫(xiě)字樓等建筑層出不窮，使火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的內(nèi)部構(gòu)成愈加復(fù)雜，再加上消防安全規(guī)劃不到位，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，不利于現(xiàn)場(chǎng)人群疏散，嚴(yán)重威脅或損害人身和生命安全。火災(zāi)出現(xiàn)后，應(yīng)急救援通道如果遭遇其他物件堵塞致使消防車(chē)輛和人員不能及時(shí)開(kāi)展救援行動(dòng)，救援行動(dòng)遲緩，那么該類(lèi)事故多數(shù)會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。

3.風(fēng)險(xiǎn)存在的廣泛性。消防安全風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性、危害性，存在于人們的日常生活之中，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、周?chē)h(huán)境或者人們的消防意識(shí)，對(duì)消防風(fēng)險(xiǎn)是否出現(xiàn)或轉(zhuǎn)化現(xiàn)實(shí)危害具有重要影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、消防安全措施、設(shè)施完備和法規(guī)制度健全以及民眾消防意識(shí)等綜合素質(zhì)高的地方，消防風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率較低，消防事故發(fā)生頻率較小。消防風(fēng)險(xiǎn)的多少、危害程度會(huì)隨著區(qū)域環(huán)境的不同而呈現(xiàn)出不同的變化，比如城市與農(nóng)村相比，消防風(fēng)險(xiǎn)往往較低而農(nóng)村由于受限于地域和文化程度，消防風(fēng)險(xiǎn)較高。

二、現(xiàn)行法律對(duì)消防風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）現(xiàn)行法律對(duì)消防風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀

消防事故多是因行為人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主觀上的疏忽導(dǎo)致。當(dāng)前，我國(guó)民法、刑法、行政法等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)消防事故的預(yù)防、追責(zé)和糾紛處理都作了相應(yīng)的規(guī)定，但消防事故發(fā)生后，受災(zāi)群眾的人身、財(cái)產(chǎn)損失如何得到妥善解決，出現(xiàn)的糾紛如何得到正確的處理以及類(lèi)似事故如何有效避免，這些往往是最關(guān)鍵的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)立法雖然規(guī)定了消防事故的預(yù)防和相關(guān)糾紛處理，但是規(guī)定的具體法律條款過(guò)于分散，而且規(guī)制的對(duì)象范圍僅限于人們的日常行為，這種“注意性”內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于片面化。結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容協(xié)調(diào)、種類(lèi)齊全的消防風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警機(jī)制仍待建立。

（二）現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷

1.配套性法律法規(guī)滯后。各種隱患因素的疊加，都會(huì)給消防安全造成威脅，增加風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。社會(huì)發(fā)展快速，風(fēng)險(xiǎn)因素增長(zhǎng)則呈正相關(guān)。目前，與《消防法》配套的法律法規(guī)或制定、修改的相關(guān)行政法規(guī)依然緩慢。減少或降低消防風(fēng)險(xiǎn)的前提是要從上層建筑考慮必須增設(shè)有效可行的法律規(guī)章，以補(bǔ)充完善現(xiàn)行消防相關(guān)的法律規(guī)范的不足，為預(yù)防消防安全事故提供法律上的保障。

2.法律適用范圍較窄。提到消防法規(guī)，首先想到的就是《消防法》，但在處理消防事故中或行政主體履行職能解決法律矛盾問(wèn)題時(shí)，這部法律往往不會(huì)優(yōu)先于其他法律適用。消防風(fēng)險(xiǎn)防控不是一個(gè)行政主體的職責(zé)，在強(qiáng)化消防安全方面其涉及的社會(huì)人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，與各個(gè)行政、司法部門(mén)聯(lián)系緊密，但該部法的影響范圍僅是消防領(lǐng)域，不符合和滿(mǎn)足現(xiàn)代消防風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)際需求。

三、完善消防風(fēng)險(xiǎn)的法律措施

（一）完善消防立法

《消防法》在消防法律法規(guī)中具有重要作用，其為防范重大消防風(fēng)險(xiǎn)、確保公民人身財(cái)產(chǎn)安全、保障公共安全、減少和降低消防事故損失發(fā)揮了重要作用。這部消防法律是我國(guó)特色消防法律制度完善與建構(gòu)的基礎(chǔ)，是改善相關(guān)消防法律法規(guī)的支撐和依據(jù)。一方面，我國(guó)應(yīng)圍繞現(xiàn)行的該部法律對(duì)消防法律法規(guī)體系進(jìn)行完善性立法。另一方面，消防風(fēng)險(xiǎn)法律立法應(yīng)當(dāng)立足于社會(huì)發(fā)展，可以合理吸收域外國(guó)家的先進(jìn)思想和做法，及時(shí)完善和制定現(xiàn)行法律規(guī)范出現(xiàn)的漏洞，廢除或更改落后的、僵化的法律規(guī)范，保證消防法律體系更具有實(shí)用性、更符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需求。對(duì)制定的配套的新法要出臺(tái)鼓勵(lì)性政策及時(shí)實(shí)施，提高人民群眾的消防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓人們?cè)谙婪梢?guī)范的指引下更加自治、自覺(jué)地保護(hù)自身的人身與財(cái)產(chǎn)安全。

（二）明確權(quán)責(zé)界限

消防安全責(zé)任主體職責(zé)不明確，嚴(yán)重制約消防安全工作的開(kāi)展。只有明確消防風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制主體，才能有效地減少和降低消防風(fēng)險(xiǎn)的存在。公安部門(mén)的主要職責(zé)是偵查辦案，在消防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)制方面不具備專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)以修改《消防法》的方式強(qiáng)化消防局（隊(duì)）對(duì)本地消防風(fēng)險(xiǎn)具有實(shí)際規(guī)制權(quán)責(zé)的主體地位，更能明確權(quán)責(zé)主體。明確權(quán)責(zé)界限具有重要作用。首先，履職主體權(quán)責(zé)明朗才能激發(fā)履職能力，增強(qiáng)履職的自覺(jué)性、積極性，才能使“權(quán)責(zé)對(duì)等”的行政原則落實(shí)。其次，明確權(quán)責(zé)界限要建立責(zé)任考評(píng)機(jī)制，消防部門(mén)在工作中應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際設(shè)立考核細(xì)則，在監(jiān)管防控時(shí)，如果出現(xiàn)影響消防安全的重大風(fēng)險(xiǎn)或造成重大消防事故，要根據(jù)已制定實(shí)施的考核辦法追究相關(guān)人員的責(zé)任。此外，要加強(qiáng)法律對(duì)消防人員的保護(hù)，在權(quán)利和職責(zé)一致的基礎(chǔ)之上，避免發(fā)生對(duì)消防執(zhí)法者過(guò)分地強(qiáng)調(diào)追責(zé)或追責(zé)過(guò)重的矛盾情況。堅(jiān)持追責(zé)法定，堅(jiān)持追責(zé)依法依權(quán)。［2］

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

影響消防安全的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化造成的損失具有不可逆性，面對(duì)消防風(fēng)險(xiǎn)因素存在的廣泛性，以法律為手段，建立可行、穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度對(duì)維護(hù)社會(huì)安全極其重要。除自然災(zāi)害外，消防風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)存在的根本仍是“人為”因素引起。建立風(fēng)險(xiǎn)清單，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)因素預(yù)防，必須提高相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)、安全和法律意識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，應(yīng)當(dāng)從法律教育層面著手，從事故追責(zé)方面強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的一般預(yù)防和特殊預(yù)防之目的。同時(shí)，可以從派駐和追責(zé)兩個(gè)方面出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)消防風(fēng)險(xiǎn)法律防控。一是落實(shí)消防安全教育專(zhuān)人專(zhuān)責(zé)制度，在大型建筑物中、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域設(shè)立負(fù)責(zé)消防安全的專(zhuān)職人員，由消防部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。二是明確“風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任”適用的對(duì)象范圍，建筑物的所有人、占有人或使用人，消防風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域的管治者，只要其行為違反消防規(guī)定，可能威脅消防安全或造成嚴(yán)重消防事故，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律給予行政處罰。［3］