《科學技術研究檔案管理規定》修訂內容及相關問題的探討★

虞香群

(中國人民大學信息資源管理學院 北京 100872)

0 引言

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，國家科學技術體制改革的持續深入，國家科技創新體系進程的不斷加快，政府數據開放共享的深入推進，科研管理體制的重大變革，全國檔案工作全面數字化轉型以及社會各界對科學數據和科研檔案的管理利用提出更高要求的背景下，科研檔案管理實踐工作有一些問題亟待解決。面對這些“國情”“社情”“行情”的變化，1987年，國家檔案局發布的《科學技術研究檔案管理暫行規定》（以下簡稱“《暫行規定》”）[1]，顯然已無法適應新時代我國科研檔案管理的要求。因此，對其進行更新修訂以適應新時代的發展步伐業已成為我國科研檔案管理工作中的首要工作。2017年，國家檔案局著手進行《暫行規定》修訂工作，開啟了《暫行規定》實施30年以來的第一次修訂，同年四月，國家檔案局發布了《國家檔案局辦公室關于征求〈科學技術研究檔案管理暫行規定〉修訂意見的通知》，2018年底，國家檔案局 科技部發布《科學技術研究檔案管理規定（征求意見稿）》，2020年9月，國家檔案局局長辦公室、科學技術部部務會議通過新修訂的《科學技術研究檔案管理規定》（以下簡稱“新《管理規定》”），并于2020年11月1日起施行，原有的《科學技術研究檔案暫行規定》同時廢止。本文就新《管理規定》的修訂意義、主要特點、內容以及思想亮點等進行一些分析。

1 新《管理規定》修訂的意義

新《管理規定》是我國科研檔案進行科學管理的重要的法理依據，對其進行修訂具有重要的意義。第一，有利于增強其在數字時代的適應性以及更科學、有效的指導科研檔案管理工作實踐。1987年發布的《暫行規定》有很多的內容已不適應數字時代的要求，也無法滿足當前科研檔案工作實踐的需要。譬如，歸檔范圍過于籠統，不便于科研檔案的收集和歸檔，再如，未對科研電子檔案進行規定，導致科研電子文件歸檔無標準可依。在e-science背景下所產生的科研檔案呈現數字化，對于數字化的科研檔如何管理已成為當前科研檔案管理的新課題，紙質的科研檔案管理模式已不再適應e-science環境下的管理，因此亟需對其進行修訂以適應數字時代發展要求。第二，有利于進一步提升科研檔案服務我國科技創新、科技自立自強的能力，有助于發揮科研檔案圍繞中心，服務大局的功能。十九屆五中全會公告中提出：堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。科研檔案作為我國科技資源的重要組成部分，在我國實現科技創新和科技自立自強中具有不可替代的作用，因此，提升科研檔案管理能力，為我國實現科技目標提供信息“源動力”；2020年12月29至30日在北京召開的全國檔案局長館長會議中強調檔案圍繞中心，服務大局，科研檔案作為科學研究全過程的原始記錄，具有重要的經濟價值、研究價值、科技價值、憑證等價值，對《暫行規定》進行修訂有助于科研檔案圍繞完善科研管理體制、科技創新、科技體制改革等中心工作，服務社會經濟科技發展大局。第三，有利于促進科研檔案管理更為規范、科學、標準、有效。新《管理規定》中對科研檔案管理的責任主體和職責更為明確和具體，對科研檔案管理制度體系建設更為強調，對科研檔案歸檔范圍要求更為細致和具體，對科研檔案管理流程要求更為清晰和規范，有利于促進科研檔案管理的規范性和科學性。第四，有利于推進科研檔案與科學數據的協同管理。長期以來，科學數據自成體系，游離在檔案體系之外，新《管理規定》首次明確將科學數據納入科研檔案收集范圍，保證在研究實施過程中產生的各類科學數據應歸盡歸，為以數字形式存在的科學數據的管理提供了規范性要求，通過鼓勵和提倡科研檔案開放利用共享促進科學數據進行更大范圍的共享利用，與此同時，科學數據的開放共享也會進一步推進科研檔案的開放共享。

2 新《管理規定》的特點

新《管理規定》是新時代我國檔案管理標準規范的一大成果，將對我國科研檔案科學規范管理以及科研檔案事業的發展產生重要而深遠的影響。新《管理規定》較之《暫行規定》具有時代性、開放性、創新性、協同性等特點，具有較大的進步意義。

2.1 時代性

新《管理規定》的修訂是在檔案治理體系和治理現代化不斷推進，新信息技術與檔案管理深度融合，檔案工作數字化轉型全面推進，政府數據開放共享深入發展，科技體制改革持續深入的時代背景下進行的。因此，新《管理規定》具有鮮明的時代性，能反應和適應當前社會經濟背景和檔案事業發展趨勢對科研檔案管理的新要求。新《管理規定》與時俱進的時代性主要體現在更新和增加的內容上。首先，在此次修訂中，增加了電子科研檔案管理條款，這是此次修訂的一大亮點，首次對科研電子文件的全流程管理提出了規定和要求，并創新性提出在滿足條件的情況下，可僅以電子形式保存科研檔案。進入新世紀以來，隨著各類信息技術的噴涌而出以及廣泛應用，我國各行各業信息化程度越來越高，全國檔案工作面臨著全面數字化轉型，社會各界對“單套制”和“單軌制”的呼吁日益強烈，科研電子文件條款的增加響應了數字時代社會各界的呼吁，將科研檔案信息化作為新時代科研檔案管理工作的重心予以倡導和規范；此外，此次修訂中提倡有條件的單位可對科研檔案進行數字化，進一步強化了科研檔案的信息化，有助于對科研檔案進行深入挖掘，為科研檔案數據化、智能化開發奠定基礎。其次，新《管理規定》第二十二條提出各單位應當建立健全科研檔案開放利用機制，促進科研檔案信息共享，加強科研檔案資源深度開發。科研檔案具有較高的科技、經濟、研究等價值，對其進行開放共享是響應習近平總書記提出的：“推動檔案工作在圍繞中心服務大局中彰顯作為”的時代要求，科研檔案的開放利用是滿足科研檔案工作服務科技創新、科技自立自強大局的時代需要。

2.2 開放性

檔案唯有開放，為國家、社會、組織、個人等提供利用，才能真正實現其價值。科研檔案唯有向科研人員、社會用戶等提供利用，科研檔案管理事業方能獲取生存的基礎和發展的動力以及發揮其最大的價值。新《管理規定》充分體現了檔案事業開放性的要求。第一條提出制定《管理規定》的目的在于加強科研檔案管理，有效保護和利用科研檔案。相較于《暫行規定》，新《管理規定》對科研檔案的開放利用更為強調，將開放利用放在更為凸出的位置，在制度層面要求各單位建立健全科研檔案開放利用機制，促進科研檔案信息共享，加強科研檔案資源深度開發。新《管理規定》中引進了“共享”一詞，鼓勵和提倡科研檔案信息進行共享，在極大程度上推進了科研檔案開放利用的進程，這也是新《管理規定》較《暫行規定》的一大亮點，充分反映了新《管理規定》面向社會的開放性特征。此外，新《管理規定》第六條增加“任何人不得以任何理由將應當歸檔的科研文件材料據為己有或拒絕歸檔”，這一規定保證了科研檔案的應歸盡歸，豐富館藏資源，是進行開放利用的前提，這一規定為科研檔案的開放利用提供了資源保障，這也是開放性的另一個體現。數字時代，數據日益成為推動社會發展的重要的要素，在此背景下，對數據開放共享的需求更為強烈，數據的開放共享已成為數字時代的主旋律。

2.3 創新性

法律規章應與時俱進，不斷創新，才能為實踐提供清晰、可靠、明確、可操作的法理依據和保障，唯有這樣法律規章才能最大限度發揮其作用，新《管理規定》體現了創新性的要求。

首先是思想理念的創先，新《管理規定》第一條從“有效保護和利用科研檔案”的角度定位該規定的制定目的，第二十二條提出要促進科研檔案的共享，打破了科研檔案以往封閉狀態，這都體現了思想理念的創新。其次是制度設計創新，新《管理規定》中的制度設計具有較強的創新性和可操作性。第八條中首次提出建立科研檔案工作實行監督和指導機制，強化科研檔案工作的責任機制，國家檔案主管部門對全國科研檔案工作實行監督和指導，地方科技主管部門（機構）會同檔案部門對本區域內科研檔案工作實行監督和指導，中央和地方各級科技主管部門（機構）會同檔案主管部門對本級財政支持的科技計劃（專項、基金等）的科研檔案檔案工作建立工作機制，并明確提出科研項目管理單位對所負責科研項目的檔案工作負總責，建立工作機制，科研項目負責人對歸檔科研文件的完整性、準確性、系統性負責。新《管理規定》對分工合作完成的科研項目的檔案也進行了明確的規定，要求以任務合同或分工協議條款等書面形式約定科研檔案的歸屬、流向、處置和利用共享事項。此外，新《管理規定》針對現實科研檔案管理工作中的常見難題，提出了相應的制度解決方案。譬如，針對一些科研人員不愿意移交研究過程檔案的問題，新《管理規定》第十四條明確科學研究實施及過程管理階段的檔案如科學數據、實驗、測試等原始記錄和整理記錄需進行歸檔，并于第六條中明確規定任何人不得以任何理由將應當歸檔的科研文件材料據為己有或拒絕歸檔。再如，過去由于科研檔案鑒定銷毀的責任主體不明確而導致檔案無法進行鑒定銷毀工作，為此，新《管理規定》第二十一條規定各單位檔案部門牽頭組織有關部門或人員共同進行檔案的鑒定和銷毀工作。最后是業務內容創新，新《管理規定》在科研檔案業務工作內容方面的創新，一是集中體現在新增的第十六、十七、十八的科研電子文件即科研檔案信息化建設的內容，這幾條也是適應了新時代對科研檔案管理工作的新要求。二是新《管理規定》對科研檔案工作的監督和指導提出了新要求。三是在原有的基礎上優化了科研檔案的驗收制度。四是在科研檔案歸檔要求上，明確提出科研檔案保管期限分為永久和定期，定期一般分為30年、10年。

2.4 協同性

科學數據是在自然科學、工程技術科學等領域，通過基礎研究、應用研究、實驗開發等產生的數據，以及通過觀測監測、考察調查、檢驗檢測等方式取得并用于科學研究活動的袁術數據及其衍生數據。[2]長期以來，科學數據在檔案管理體系之外自成一派，自成體系，自行管理，自建系統等，與科研檔案管理形成兩條平行線。新《管理規定》在第十四條中明確將科學數據納入歸檔和管理范疇，這意味著將改變科研檔案管理與科學數據相互平行的關系，實現科研檔案與科學數據的協同管理，在兩者之間建立連接，發揮相互促進作用，進一步豐富科研檔案的內容，促進科學數據檔案化管理。

3 新《管理規定》的新增內容和主要亮點

通過梳理、比對《科學技術研究檔案管理規定》的新舊版本可知，與首次發布的《科學技術研究檔案管理暫行規定》相比，新修訂通過的《科學技術研究檔案管理規定》在內容方面發生了較大的變化。從字數上看，新《管理規定》全文近3500字，《暫行規定》全文3100余字；從內容條目上看，《暫行規定》全文二十四個條款，而新《管理規定》全文二十八個條款，刪除和增加了一些條款。新《管理規定》的內容涵蓋了科研檔案從產生至銷毀的全生命歷程，如科研檔案定義、歸檔范圍、收集、整理、開放共享、管理原則、職責、監督等。在內容上較之《暫行規定》更為豐富與細致，時代性、實踐性、操作性與指導性都較強。新《管理規定》刪除了《暫行規定》中關于“科研檔案工作進行定期檢查的內容”（第十四條）“加強科研檔案橫向聯系”（第十八條）“加強科技檔案信息加工”（第十九條）“科技檔案人員保持相對穩定”（第二十條）“科研檔案人員基本任務和職責”（第二十一條）“科研檔案人員培訓”（第二十二條）等的內容，增加了“科研檔案管理職責”“科研檔案制度體系建設”“科研電子檔案管理”等的內容。新《管理規定》修訂的主要內容具體體現在以下幾個方面：

3.1 豐富科研檔案歸檔范圍

這是新《管理規定》的一大亮點。新《管理規定》的第二條中將科研檔案定義為“科研項目在立項論證、研究實施及過程管理、結題驗收及績效評價、成果管理等過程中形成的，具有保存價值的文字、圖表、數據、圖像、音頻、視頻等各種形式和載體的文件材料以及標本、樣本等實物。”相較于《暫行規定》對“科研檔案”的定義，新《管理規定》特別將圖像、音頻、視頻以及標本、樣本等實物納入了定義之中，完善和拓展了“科研檔案”定義的內涵和外延。科研檔案收集是科研檔案管理工作中至關重要的一環，其直接影響著后期開放利用共享的質量，因此，科研檔案收集范圍的明確與具體化對科研檔案收集齊全、完整、準確、系統而言尤為重要。新《管理規定》第十四條明確了科研檔案的收集范圍，在立項論證階段增加了“項目指南、可行性報告、項目經費預算文件材料、預算申訴、評審材料、立項批復”。在研究實施及過程管理階段增加了“研究計劃、組織實施工作方案，研究、實驗任務書、大綱、科學數據；研制的樣機、樣品、標本等的實物及其目錄、圖片等；中期、年度等階段執行情況報告、總結報告、研究成果等；購置儀器設備、知識產權等情況文件材料等”。在結題驗收及績效評價、成果管理階段增加了“驗收審批材料、驗收承諾、第三方檢測、測試、評估報告，績效自評價報告、專家評議文件材料、評價結論等績效評價工作文件材料等”[3]。

相較于《暫行規定》，新《管理規定》在科研檔案收集范圍方面進行了細化和豐富，更為注重科研過程性材料的收集與歸檔，如實驗、探測、測試、觀測、觀察、野外調查、考察等的原始記錄和整理記錄，綜合分析報告；設計文件、圖樣，集成電路布圖，工藝文件，計算文件，數據處理文件；科學數據等資料的收集與歸檔。一方面，進一步豐富科研檔案資源，確保科研過程材料的完整，為科研過程材料的收集提供依據保障，確保應收盡收，為后期的開放利用提供資源保障，另一方面，為科研檔案收集實踐工作提供了依據和指導，長期以來，在科研檔案管理實踐工作中，科學研究過程性材料如實驗數據、探測數據、觀察考察數據、設計文件、科學數據等難以收集齊全，多數散落在科研人員手中，導致這些科研檔案無法實現利用，發揮其價值，新《管理規定》的修訂有助于此問題的解決，有利于科研檔案管理機構與人員按照規定對過程性材料進行收集。

3.2 完善科研檔案管理體制機制

制度體系建設是科研檔案管理工作科學有效進行的必要前提條件。新《管理規定》中第五條、第六條、第七條、第二十一條、第二十三條對制度體系建設提出了具體的要求。主要包括：（1）優化科研檔案驗收制度。按照分級管理的原則，對科研檔案的“三性”：完整性、準確性、系統性進行審查或驗收，不再強制性要求科研檔案驗收與項目驗收同步進行，只在第五條中提出科研項目結題驗收時，各單位應當按照分類分級管理的原則，按照有關規定對科研檔案的完整性、準確性、系統性進行審查或驗收。（2）建立健全科研檔案工作規章制度。按照集中統一管理原則，需在人員、庫房、設備、經費等方面給予保障，保證科研檔案工作順利開展，確保科研檔案完整、準確、可用、安全，并提出任何人不得以任何理由將應當歸檔的科研文件材料據為己有或拒絕歸檔的強制性要求；（3）科研檔案工作經費保障制度。新《管理規定》提出各單位應把科研檔案工作經費納入本單位預算，科研檔案工作產生的支出流入科研項目預算相關科目，保證科研檔案工作的經費；（4）建立鑒定銷毀制度。新《管理規定》提出由檔案部門牽頭，組織有關部門或人員共同對保管期滿的科研檔案進行鑒定，鑒定后無價值的科研檔案應進行銷毀；（5）明確劃分科研檔案保管期限，新《管理規定》第十五條中提出科研文件材料歸檔時應當根據科研項目的性質、規模、創新性等確定保管期限。保管期限分為永久和定期，定期一般分為30年、10年，創新性的明確了科研檔案的保管期限，改變以往“一刀切”將科研檔案劃分為永久保存的情況，有助于緩解科研檔案管理與庫房壓力，有助于劃分科研檔案內容價值，區分和保存有價值的檔案；（6）建立科研檔案工作統計制度。新《管理規定》第二十三條規定各單位應當建立科研檔案工作統計制度，按照規定做好科研檔案統計工作。制定科研檔案統計制度，有助于了解和管控科研檔案數量，有利于明晰科研檔案的存量、增量與缺量，在數量上進行全局把控；（7）建立獎懲制度。新《管理規定》第二十五條規定對科研文件材料歸檔與科研檔案管理工作做出突出貢獻的單位和個人，應當給予表彰和獎勵；第二十六條規定違反本規定的單位和個人，根據《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《檔案管理違法違紀行為處分規定》等予以處理，獎懲明晰，有助于激發人員工作活力。

明確職責是科研檔案管理工作順利、有序、高效進行的前提，新《管理規定》的第八、九、十、十一、十二、十三對參與科研檔案管理工作的各主體的主要職責進行了規定。國家檔案主管部門對全國科研檔案工作實行監督和指導；國家科技主管部門進行科研檔案工作的統籌協調，科研項目承擔單位的上級主管部門（機構）負責將科研檔案工作納入本系統整體工作范疇，切實加強領導和管理；地方科技主管部門（機構）會同檔案主管部門對本區域內科研檔案工作實行監督和指導；中央和地方各級科技主管部門（機構）會同檔案主管部門制定科研檔案工作機制，并進行監督和指導；科研項目管理單位對科研檔案工作負責，制定工作制度和機制；科研項目承擔單位（含牽頭承擔單位）對所承擔科研項目的檔案工作負總則。此外，新《管理規定》對多個單位（機構）共同參與的科研項目的檔案管理進行了規定；各單位檔案管理部門集中統一管理本單位科研檔案，并進行監督和指導，協助科研人員做好科研檔案工作；科研項目負責人對歸檔科研材料的完整性、準確性、系統性負責；科研項目明確專人負責科研文件材料的收集、整理、歸檔等工作。科研檔案管理主體職責的明確，有助于各司其職，確保科研檔案管理工作有序進行，有助于深入落實科研檔案監督管理，有利于促進科研檔案管理規范化、科學化、高效化，確保過程性科研材料能收集完整和齊全。

3.3 將科研電子檔案納入管理范疇

隨著信息技術的快速發展，社會各界對科研檔案實行單套制歸檔的呼聲日益高漲，為適應數字時代的發展要求，新《管理規定》提出科研電子文件可實行電子單套制歸檔的要求，為維護科研電子檔案的完整、真實、可用、有效、安全，滿足科研活動和管理等活動在證據、責任和信息等方面的需要，新《管理規定》在第十六、十七、十八條中新增了“科研電子檔案管理”的規范化要求。這也是新《管理規定》的一大亮點。新《管理規定》對“科研電子文件的形成與辦理”“電子文件的歸檔”“電子文件管理信息系統”“科研電子檔案單套制管理”“科研檔案數字化”，提出了明確的規范化要求。

關于科研電子文件的形成與辦理，新《管理規定》要求按照國家電子文件歸檔和電子檔案管理的有關規定進行。對于使用科研電子檔案管理系統，新《管理規定》提出科研項目管理系統的應用，應當充分考慮科研檔案管理需要，設置科研電子文件歸檔管理功能或接口，并確保歸檔電子文件真實、完整、可用、安全，存儲格式及元數據應符合國家相關規定。對于科研電子檔案單套制保存，新《管理規定》提出符合單套制歸檔保存的條件：形成的科研電子文件來源真實，由計算機等電子設備形成和傳輸，形成科研電子文件的系統符合要求，電子檔案管理系統可接收且能符合電子檔案的長期保管要求，建立科研電子檔案備份制度等。新《管理規定》要求科研電子檔案應當按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894）進行整理，有條件的單位可以開展科研檔案數字化。

將科研電子檔案納入管理范疇以及實行科研檔案數字化工作是科研檔案主動適應新形勢發展的要求，2020年修訂通過的新《檔案法》中增加了信息化章節，用于專門闡述檔案信息化事項，新《管理規定》中增加科研檔案信息化規定是積極響應新《檔案法》的新要求，是適應信息化發展的新舉措，將為科研檔案數據進行數據化開發，深入挖掘，在更大層面上發揮其價值奠定基礎，推進新時代檔案事業發展。

3.4 鼓勵和促進科研檔案信息開放共享

由于科研檔案可能會存在涉知識產權、國家安全、隱私、管理等風險，當前，多數擁有科研檔案的單位（機構）選擇采取不開放或有限開放的舉措。然而，科研檔案具有較高的經濟價值、科技價值以及研究價值，科研檔案利益相關者特別是科研人員對其具有較高的需求。2020年12月16日召開中央經濟工作會議，確立強化國家戰略科技力量作為2021年的重點任務之一，提出要著力解決制約國家發展和安全的重大難題，發揮好重要院所高校國家隊作用，推動科研力量優化配置和資源共享，[4]強化了科研資源的共享，科研檔案作為科研檔案資源的重要組成部分，理應順應時代要求，實現最大限度的開放共享。為適應新時代發展趨勢，新《管理規定》的第一條、第二十二條、第二十四條都在不同層面提及科研檔案開放利用共享，將開放共享提到了一定的高度。新《管理規定》第一條指出頒布此規定的主要目的在于“有效保護和利用科研檔案”，強調科研檔案的利用；第二十二條中提出各單位應當建立健全科研檔案開放利用制度，促進科研檔案開放共享，加強科研檔案的深度開發，并對涉密以及知識產權的科研檔案的開放利用進行了規定；第二十四條中對分工合作完成的科研項目檔案的利用共享進行了規定，提出應當以任務合同或分工協議條款等書面形式明確科研檔案的利用共享。新《管理規定》明確將科學數據納入歸檔的范圍，2018年國務院辦公廳發布的《科學數據管理辦法》提出科學數據應當按照開放為常態，不開放為例外的原則，這在極大程度上推進科研檔案開放利用共享的進程，科研檔案開放利用共享已是大勢所趨。新《管理規定》對科研檔案開放利用共享的強調適應了新時代發展的要求，緊跟政府數據開放共享的步伐，最大限度發揮科研檔案價值，助力科技創新，適應科技體制改革。

4 結論

綜上所述，新《管理規定》對進一步提升我國科研科研檔案管理的規范化、標準化和科學化整體水平，有效維護科研檔案收集、整理、開放共享等活動的整體質量，更好地滿足進行科研活動和管理中對依據、信息、數據等方面的需求，為國家和科研單位積累科研檔案資產，均具有重要的理論和現實意義。新《管理規定》在科技體制、科研檔案定義、歸檔范圍、電子科研檔案、開放利用共享方面有了突破性的進展，對科研檔案管理業務方面進行了細化，使其更具實踐性、操作性和指導性。總體而言，新《管理規定》進步性意義極大，但仍存在一些不足，例如新《管理規定》重視科研檔案管理環節，忽視科研檔案利用與共享環節，科研檔案開放利用與共享所占篇幅較少，對其規定缺乏具象化和細致化，尚未對開放利用的責任主體、開放利用方式、開放利用流程等問題進行明確，無法指導和滿足科研檔案開放利用實踐工作的需要。此外，新《管理規定》未對建立健全科研檔案安全工作機制、加強科研檔案安全風險管理，提高科研檔案安全應急處置能力進行規定，科研檔案可能涉及知識產權、秘密等，因此對其安全工作機制和風險應急處置能力的建立尤為必要。