依法加強社會服務機構檔案管理工作

張雷珍/浙江廣廈建設職業技術大學

改革開放以來，社會力量參與社會事業蓬勃發展，社會服務機構大量涌現，活躍在教育、科技、衛生、文化、體育、養老、社會工作、社會福利、環境保護、法律援助等各個領域，據統計，截至2017年底，各級民政主管部門登記的社會服務機構有40.04萬個，筆者所在單位就屬于社會服務機構中的民辦高校。社會服務機構服務能力逐步提升，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、提供公共服務、增加就業崗位、擴大對外交往等方面發揮了重要作用，已成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。

社會服務機構，最初被稱為“民辦事業單位”，現行行政法規《民辦非企業單位登記管理暫行條例》稱之為“民辦非企業單位”。2016年3月16日頒布的《慈善法》，將“民辦非企業單位”改稱為“社會團體、基金會、社會服務機構”。2017年3月15日頒布的《民法總則》將社會服務機構歸類為非營利法人中的捐助法人，明確了其法人性質。根據全國人大常委會法制工作委員會相關釋義，《慈善法》和《民法總則》中的“社會服務機構”就是“民辦非企業單位”。2021年1月1日起施行的《民法典》，將組織分為法人和非法人，法人又分為營利法人、非營利法人和特別法人三類。第八十七條規定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。”民政部起草并于2018年8月3日公布的《社會組織登記管理條例》（草案征求意見稿），將社會團體、基金會、社會服務機構稱之為“社會組織”。“社會服務機構，是指自然人、法人或者其他組織為了公益目的，利用非國有資產捐助舉辦，按照其章程提供社會服務的非營利法人。”草案征求意見稿將社會服務機構分為直接登記的社會服務機構和登記前須經業務主管部門審查同意的社會服務機構。

社會服務機構檔案是社會服務機構在其職能活動中直接形成的有保存價值的各種形式的歷史記錄，是國家和社會檔案的有機組成部分。做好社會服務機構檔案管理工作，對于保存國家記憶和社會記憶，保障社會服務機構運營，維護社會服務機構及其職工權益，具有重要意義。有人認為，社會服務機構檔案及其管理工作不受檔案法律法規的管轄，可以自行管理，檔案主管部門也不能加以監管，這種認識是錯誤的。2021年1月1日起施行的新修訂的《檔案法》共八章五十三條，除第八章外，每一章都有與社會服務機構相關的規定，其中直接指出“社會服務機構”的有三條，包含在“其他組織”（筆者認為，《檔案法》中“其他組織”與其他法律中的“其他組織”的概念是有區別的，《檔案法》中“其他組織”指的是除機關、團體、企業事業單位以外的組織）的有十五條。這些規定，直接或間接涵蓋了社會服務機構檔案形成主體、歸檔范圍、安全保管責任、開放與公布、信息化建設以及法律責任等各方面與檔案管理工作全過程。本文對《檔案法》有關社會服務機構檔案管理工作的主要條文進行梳理分析，以期依法加強社會服務機構檔案管理工作。

1 自覺接受檔案主管部門監督檢查

《檔案法》第二條規定：“本法所稱檔案，是指過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”

筆者理解，本條中的“現在的機關、團體、企業事業單位”是指黨和國家機關、團體、國有企業事業單位，結合后面相關條文規定，“其他組織”包括基層群眾性自治組織和非國有企業、社會服務機構等組織。因此，社會服務機構作為對國家和社會具有保存價值的檔案形成單位之一，屬《檔案法》監管的對象。

《檔案法》第四十二條規定：“檔案主管部門依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，可以對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的下列情況進行檢查：（一）檔案工作責任制和管理制度落實情況；（二）檔案庫房、設施、設備配置使用情況；（三）檔案工作人員管理情況；（四）檔案收集、整理、保管、提供利用等情況；（五）檔案信息化建設和信息安全保障情況；（六）對所屬單位等的檔案工作監督和指導情況。”第四十三條規定：“檔案主管部門根據違法線索進行檢查時，在符合安全保密要求的前提下，可以檢查有關庫房、設施、設備，查閱有關材料，詢問有關人員，記錄有關情況，有關單位和個人應當配合。”上述兩條中的“其他組織”“有關單位”包括了社會服務機構，社會服務機構應當自覺接受并配合檔案主管部門的監督檢查。

2 明確歸檔范圍與歸檔要求

《檔案法》第十三條規定：“直接形成的對國家和社會具有保存價值的下列材料，應當納入歸檔范圍：（一）反映機關、團體組織沿革和主要職能活動的；（二）反映國有企業事業單位主要研發、建設、生產、經營和服務活動，以及維護國有企業事業單位權益和職工權益的；（三）反映基層群眾性自治組織城鄉社區治理、服務活動的； （四）反映歷史上各時期國家治理活動、經濟科技發展、社會歷史面貌、文化習俗、生態環境的；（五）法律、行政法規規定應當歸檔的。非國有企業、社會服務機構等單位依照前款第二項所列范圍保存本單位相關材料。”第十四條規定：“應當歸檔的材料，按照國家有關規定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有。”

內容為現行《檔案法》新增，明確規定社會服務機構直接形成的反映主要研發、建設、生產、經營和服務活動，以及維護單位權益和職工權益的材料，即屬于對國家和社會具有保存價值的材料，應當納入歸檔范圍。應當歸檔的材料，社會服務機構各部門和工作人員必須按照國家有關規定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有。

筆者認為，第十四條規定中的“國家有關規定”就包括了國家檔案主管部門應當制定的非國有企業、社會服務機構對國家和社會具有保存價值的材料歸檔范圍。同時，社會服務機構應當根據法律、法規、規章和規范的有關規定，結合本機構職責和檔案的形成實際及其價值，制定具體的歸檔范圍并切實貫徹執行，其中直接形成的反映主要研發、建設、生產、經營和服務活動，以及維護單位權益和職工權益的材料歸檔范圍，應當報所在地檔案主管部門備案。

3 切實履行檔案安全保管責任

《檔案法》第二十二條規定：“非國有企業、社會服務機構等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的，檔案所有者應當妥善保管。對保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經協商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以依法收購或者征購。前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者轉讓。嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。” 第四十四條規定：“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織發現本單位存在檔案安全隱患的，應當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患。發生檔案損毀、信息泄露等情形的，應當及時向檔案主管部門報告。”

上述兩條規定了社會服務機構形成的應當保密的檔案，也屬于《檔案法》監管的范圍。社會服務機構形成的對國家和社會具有重要保存價值的檔案和應當保密的檔案，有妥善保管的責任與義務。如發現本單位存在檔案安全隱患的，應當及時采取補救措施，消除檔案安全隱患。發生檔案損毀、信息泄露等情形的，應當及時向檔案主管部門報告。社會服務機構因檔案保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，這個幫助就是給予業務和技術上的指導服務，以改善檔案保管條件，確保這些檔案的絕對安全。

同時還規定社會服務機構檔案安全保管責任履行不到位或出現非常情況的，省級以上檔案主管部門應予采取的措施，即社會服務機構短期內確實無法改善檔案保管條件的，檔案主管部門經與社會服務機構協商，可以采取指定屬地或上級檔案館代為保管等確保檔案完整與安全的措施。如社會服務機構出現解散、注銷等情況，檔案主管部門可以依法收購或者征購其對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的檔案。這里，收購與征購是兩個不同的概念與行為，收購是檔案主管部門的市場行為，即按市場價格買入、購進檔案，必須堅持平等、自愿、等價、有償原則，社會服務機構可以賣，也可以不賣；而征購則是政府行為，按檔案主管部門制訂的價格強制征收、購入檔案，具有一定的強制性，社會服務機構不得有異議，必須依法無條件同意。根據第四十九條相關規定，如社會服務機構欲買賣或者非法轉讓屬于國家所有的檔案，或者欲將檔案出賣、贈送給外國人或者外國組織時，省級以上檔案主管部可以征購所出賣或者贈送的檔案。

本條第二款規定了禁止事項，即社會服務機構形成的對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的檔案，嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。

筆者認為，第二十二條中檔案行政行為主體規定為省級以上檔案主管部門，而第四十四條中沒有相關的規定，在實際工作中，社會服務機構在市、縣級區域大量存在，如對非國有企業、社會服務機構形成的對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的檔案，均由省以上檔案主管部門監管有難度，建議實行分級管理，在修訂《檔案法實施條例》時加以明確。

4 應承擔的相應法律責任

《檔案法》第四十八條規定：“單位或者個人有下列行為之一，由縣級以上檔案主管部門、有關機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：（一）丟失屬于國家所有的檔案的；（二）擅自提供、抄錄、復制、公布屬于國家所有的檔案的；（三）買賣或者非法轉讓屬于國家所有的檔案的；（四）篡改、損毀、偽造檔案或者擅自銷毀檔案的；（五）將檔案出賣、贈送給外國人或者外國組織的；（六）不按規定歸檔或者不按期移交檔案，被責令改正而拒不改正的；（七）不按規定向社會開放、提供利用檔案的；（八）明知存在檔案安全隱患而不采取補救措施，造成檔案損毀、滅失，或者存在檔案安全隱患被責令限期整改而逾期未整改的；（九）發生檔案安全事故后，不采取搶救措施或者隱瞞不報、拒絕調查的；（十）檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損毀、滅失的。”第四十九、五十、五十一條規定了具體的行政處罰措施以及追究刑事責任、承擔民事責任。這一規定同樣適用于社會服務機構及其工作人員個人。

加強社會服務機構的檔案管理工作十分重要，需要社會服務機構和檔案主管部門共同努力。一方面，社會服務機構要認真學習宣傳《檔案法》，嚴格落實檔案管理工作責任，不斷加強和改進檔案管理工作。另一方面，檔案主管部門應加強和改進對社會服務機構的檔案行政執法、監督檢查，明晰職責邊界，既不能不作為，也不能亂作為。社會服務機構形成的對國家和社會有保存價值的或者應當保密的檔案，應當依法加強監管。其他檔案，可由社會服務機構自行管理，檔案主管部門做好業務和技術上的指導服務。