農業面源污染治理的社會性政策工具研究

□甘黎黎，帥清華

（1.華東交通大學人文社科學院 江西 南昌 330013；2.南昌航空大學文法學院 江西 南昌 330063）

1 政策工具研究文獻回顧

本研究運用文獻計量學分析方法，對從中國知網中文數據庫檢索到的1985—2020 年間（截至2020 年12 月31 日）的政策工具研究論文進行分析。

1.1 文獻增長規律

檢索詞為“政策工具”，共1 728 篇論文；檢索詞為“政府工具”，共45 篇論文；檢索詞為“治理工具”，共78 篇論文；1985—2020 年共計發文1 854 篇。根據統計結果，將研究的發展劃分為三個階段。

第一階段為自發階段（1985—2005），這一階段每年的發文量在40 篇以下，且研究基本集中在貨幣政策工具，而非直接以政策工具為主題，代表性成果也非常少。第二階段為自覺階段（2006—2013），這一階段學界更加重視對政策工具的研究，發表了許多關于政策工具理論研究的論文，且質量較高。第三階段為熱點階段（2014—至今），這一階段每年發文量均超過100 篇，成果呈井噴狀態，研究側重于政策工具應用研究。但研究成果良莠不齊的局面也開始凸顯，發表于CSSCI 期刊的論文占比不足1/3，表明發文質量有待進一步提高。

1.2 期刊發表情況

一是累計發表相關文獻超過5 篇的期刊有11 種，共計93 篇，占總文獻的5.02%，表明國內現有政策工具的研究少部分受該領域權威的關注。

二是將發表量超過5 篇的期刊按照年份排列，發現高質量研究表現出斷續的特征。

三是研究政策工具的學科領域較廣，屬于綜合期刊的2 種，圖書情報類的4 種，經濟學的2 種，生態資源類的2 種，公共管理類的1 種。

四是作為發表文獻最多的《金融研究》和《情報雜志》，最早關于政策工具研究的論文發表于《金融研究》，《情報雜志》出現政策工具研究始于2014 年，但增長速度較快，很快成為發文最多的兩種期刊之一。

1.3 被引情況

從被引次數來看，被引用超過50 次的文獻共計84 篇。其中，被引用超過400 次的文獻1 篇，被引用300～400 次的文獻2 篇，被引用200～299 次的文獻4 篇；被引用100～199 次的文獻22 篇，被引用50～99 次文獻55 篇。從研究內容來說，被引用超過50 次的文獻，以政策工具應用的居多；從所處階段來講，集中在第二階段和第三階段，被引超過50 次的論文占總數的90.48%。綜合期刊發表量和被引用次數相對較高的期刊有《金融研究》《科學研究》《公共管理學報》《科研管理》《國際金融研究》《中國行政管理》《世界經濟研究》《數量經濟技術經濟研究》等，綜合而言高質量研究集中在少數期刊。

1.4 作者分布情況

1.5 研究主題

1.5.1 對政策工具的研究

對政策工具的研究即政策工具理論的研究[1]。具體內容為：一是政策工具屬性研究。從現有的政策文獻中可提煉大量不同的現象，如金融管理、金融控制、內部管理、內部組織、人力資源政策、政策試驗、網絡管理等，均可被看作“政策工具”。陳振明[2]、孫志建等對此進行過較深入的分析。二是政策工具的分類。張成福、顧建光等均對其進行了分類。三是政策工具選擇研究。政策問題性質、政策目標、政策工具本身的特點及其關聯性、工具應用的背景、以前的工具選擇、意識形態等被認為是影響政策工具選擇及有效性的因素。四是政策工具績效評價研究。鄧集文[3]、徐媛媛[4]等對此進行了研究。五是政策工具的創新研究。楊代福和丁煌認為我國政策工具創新具有3 種動力，面臨5 種阻力，具有3 大特征，形成了6 種模式[5]。吳丹認為政策工具的創新包括政策工具的更新換代、優化和應用創新[6]。曲昭仲闡述引入新政策工具的引入與效應[7]。

1.5.2 對政策工具應用的研究

從政策工具研究的階段看，政策工具的應用在3 個階段皆是研究重點，占據了政策工具研究的絕大部分。具體內容包括：一是對國外政策工具的應用研究。既有單個國家政策工具的研究，也有幾個國家的政策工具比較研究。單個國家政策工具研究的基本思路是在厘清該國某類政策工具內容的基礎上，揭示對中國的啟示或借鑒；多個國家的研究就是對這些國家的政策工具應用進行比較，再提出改善我國此類政策工具的對策。二是對國內政策工具應用的研究。政策工具具有強大的解釋力和廣泛應用性，在財政金融、環境保護、教育、農業、科技、藥品安全監管等領域得到廣泛采用和研究。研究內容包括農業面源污染治理政策工具的內涵、分類、實施及效果、政策工具選擇的影響因素、優化等。

總之，政策工具研究已經成為一個重要的研究領域并取得了很多研究成果，但仍有很大的發展空間。政策工具研究方法與視角均已多種多樣，但基于政策科學方法論范式的轉換，多元化發展是未來趨勢。

2 研究方法與樣本選擇

2.1 研究方法

主要采用政策文獻計量分析法。現有研究主要集中在兩方面：一是對政策文本進行的理論研究。此類研究較少，代表性研究者包括楊正聯、李江、黃萃、蘇竣等。二是對教育、環境、產業、能源等領域政策進行的政策文本具體研究。其中，對教育政策的政策文本量化研究最多，對環境政策的政策文本量化研究次之。但當前國內鮮有學者將該方法運用于農業面源污染治理研究領域，因此具有一定新意[8-9]。

2.2 樣本選擇

2.2.1 樣本選擇要求

一是權威性要求，必須是全國人大及常委會、國務院及其部門制定的政策文件。二是文本屬性要求，即其屬于規則性文件，如法律、法規、條例、規劃、決定、辦法、意見等。三是文本相關性要求，即所選擇的文本必須是與農業面源污染治理相關的政策。

2.2.2 政策文本的檢索、編碼與檢驗

一是在經過對政府官網、北大法寶等文獻資料的檢索，初步確定2012—2020 年相關政策文本605 份。二是針對所選擇的605 份文本，由兩組成員進行信息抽取與獨立編碼。三是進行信效度檢驗。一方面進行回溯檢索，保證效度。另一方面從現有文本中隨機抽取100 份政策文本，對兩組成員的文本信息進行對比檢驗，本研究的編碼結果信度值為0.83，編碼結果為可信。

3 農業面源污染治理的社會性政策工具使用情況分析

社會性政策工具的使用占比政策工具使用頻次的19%，使用較少。社會性政策工具主要依賴社會自愿，適用于最接近最終消費者的可見性污染物和產品銷售受環境聲譽影響較大的企業，適用于復雜情況，因此，社會性政策工具的使用空間非常廣。但是社會性政策工具必須以信息提供和責任立法為必要的先決條件，因此其使用又會受限。

在市場性政策工具內部也呈現使用不均衡特點，“自上而下”社會性政策工具的使用占社會性政策工具使用的87.53%，“自下而上”的社會性政策工具占12.47%，見圖1。

3.1 “自上而下”社會性政策工具的使用情況

“自上而下”社會性政策工具可再分為兩種類型。一種是信息型政策工具，占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的83.17%，占社會性政策工具總使用頻次的72.8%；一種是研究激勵型政策工具，占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的16.83%，占社會性政策工具總使用頻次的14.73%。

在信息型政策工具中，各政策工具使用頻次情況如下（見圖2）：環境監測的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的44.31%，占社會性政策工具使用的38.78%；環境聽證的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的14.38%，占社會性政策工具使用的12.59%；環境信息公開的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的13.51%，占社會性政策工具使用的11.82%；環境統計的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的5.21%，占社會性政策工具使用的4.56%；環境協商的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的3.96%，占社會性政策工具使用的4.47%；環境信用評價的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的1.2%，占社會性政策工具使用的0.97%；環境標志的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的0.69%，占社會性政策工具使用的0.61%。

在研究激勵型政策工具中，各政策工具使用頻次情況如下：獎勵號召的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的7.66%，占社會性政策工具使用的6.70%；環境研究的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的4.61%，占社會性政策工具使用的4.04%；宣傳教育的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的3.55%，占社會性政策工具使用的3.11%；技術開發的使用次數占“自上而下”社會性政策工具使用頻次的1.01%，占社會性政策工具使用的0.89%。

3.2 “自下而上”社會性政策工具的使用情況

“自下而上”的社會性政策工具包括清潔生產、公眾參與和環境信訪，見圖3。其中，清潔生產的使用次數占“自下而上”社會性政策工具使用頻次的52.10%，占社會性政策工具使用的6.50%；公眾參與的使用次數占“自下而上”社會性政策工具使用頻次的43.04%，占社會性政策工具使用的5.37%；環境信訪的使用次數占“自下而上”社會性政策工具使用頻次的4.86%，占社會性政策工具使用的0.61%。

4 結論與建議

在我國農業面源污染治理中，政府特別重視信息型政策工具并公開相關環境信息，以引起全社會的關注，激發社會全員積極參與農業面源污染防治；同時，政府也特別偏好宣傳教育、獎勵號召等“自上而下”的社會型政策工具，但政策工具的種類非常少，使用頻次也非常少。公司和公眾參與農業面源污染治理的積極性正逐漸提高，但增速不快，有待加強。

一是協調“自上而下”型和“自下而上”型社會性政策工具結構比例。政府部門在選擇社會性政策工具時，應充分發揮社會性政策工具內部各種政策工具的特點，考慮到政策工具的不同特性，在重視“自上而下”型社會性政策工具的同時，需要更加關注“自下而上”型社會性政策工具。

二是增強社會性政策工具的可操作性。政府相關部門在選擇具體的社會性政策工具時，出現了過于倚重少數信息型政策工具的現象，如環境監測、環境聽證和環境信息公開，3 種政策工具的使用占據社會性政策工具的63.19%。應該增強其他社會性政策工具的可操作性，進而增加使用頻次。

三是注意從“單一”到“多元”，優化社會性政策工具的內部結構，提升社會性政策工具的整體效能。單一社會性政策工具的作用有限，只有通過各種社會性政策工具的設計搭配，以及內部結構的優化組合，才能有針對性地根據不同來源的農業面源污染問題，調整細分社會性政策工具的組合，使農業面源污染治理政策更加良好執行。