地方政府專項債券項目前期申報策劃對策建議

□劉燦嘉，彭紅杏

（廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東 廣州 510060）

1 地方政府專項債券的發展

地方政府專項債券（以下簡稱專項債）是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券[1]。

2015 年，國家財政部正式部署全國各地開展地方政府債券的發行工作。周宏達（2020）[2]認為，2017 年國家財政部試點推廣發行項目收益自求平衡的地方政府專項債券，進一步健全了地方政府債券管理體系和償付機制，有效推動了地方社會經濟發展。

2018 年是專項債券加速推進的一年，發行規模達到了13 500 億元，總量從2015 年、2016 年、2017 年的907 億元、4 037 億元、7 937 億元，再次實現大幅提升。

2019 年和2020 年專項債券發行額度保持快速增長，分別達到21 500 億元和37 500 億元。地方政府專項債券發行規模快速增長，占地方政府債券發行額度的比重由2015 年的15%增長到2020 年的79%。2015—2020 年地方政府專項債券發行額度情況，如圖1所示。

2 地方政府專項債券的優點

2.1 風險可控

專項債券用于有一定收益的公益性建設投資，專款專用，每筆資金都對應具體的建設內容，具備可評估、可追蹤、可效驗和可善后的優勢。專項債基本是以政府部門或全資國企作為業主單位，對應資產無抵押、無隱性債務，未來具備以權益流動化解債務履約風險的空間。

2.2 專項專用

專項債券項目是國家政策鼓勵和引領的領域，不參與任何過剩產能的建設，具有未來現金流的確定性，最低限度是惠民生、補短板，是社會真實需求的建設內容，例如重大基礎設施建設、新型基建、新型城鎮化、農林水利和生態環保等。

2.3 快速見效

專項債券用來支持一批補短板的項目，實施后可以快速見效，改善民生，形成良好的社會效益。例如基層醫療設施改善、老舊小區改造、托幼、養老、殯葬等民生領域的項目，公益屬性明顯，密切關聯群眾的生活品質。

2.4 不增債務

專項債券不列入政府財政赤字，不允許新增隱性債務，以能夠產生一定收益的公益性項目為基礎，以未來收益能夠償還債券本息為前提，本身具備收支平衡的特點，是地方政府有效、穩定發展經濟的重要工具。

3 地方政府專項債券儲備申報存在的問題

根據《廣東省地方政府專項債券項目管理辦法（試行）》，專項債券項目管理分為儲備、申報、發行實施3個階段。儲備階段是按照專項債券支持的領域和方向進行項目日常儲備；申報階段主要是嚴格篩選儲備項目，用于申報年度專項債券需求；發行實施主要從審核通過項目中進一步遴選項目，按程序納入發行并實行全周期管理。由此可見，項目是專項債券發行的根本載體，項目儲備、申報是專項債券發行的前期謀劃階段，是甄別、遴選項目的重要環節，是決定項目能否發行專項債券的基礎。通過項目儲備和申報，確定一批符合支持領域、建設條件成熟、在當年能形成實物工程量的項目作為后續債券發行的依據。通過對廣東省某市專項債項目儲備、申報工作的研究，分析目前地級市在專項債項目儲備、申報階段存在的問題。

3.1 專項債項目規模小、雜、散

在專項債儲備庫中，存在大量總投資低于1 億元的項目。在資金需求方面，同樣存在很多項目低于或略微超過0.5 億元的最低要求，進一步增加通過發債審批的難度。專項債的原則之一是集中力量做大事，以發揮債券資金快速起效的拉動作用，若把債券資金散落于數量龐大的小項目，不但管理冗繁、抗風險能力差，還不能快速起效。

3.2 專項債項目收益不明顯

專項債券發行要求項目是具備一定收益的公益性項目，且還債資金來源為項目對應的政府性基金或專項收入。因此，在項目儲備階段要充分挖掘項目收益。在水利、生態環境、基礎設施等支持領域類別中，大多數項目為純公益性項目，沒有相關收入，需要地方政府從儲備階段開始謀劃，以滿足債券發行要求。

3.3 專項債項目儲備未能持續發力

國家鼓勵和支持在建項目申報發行專項債券，并且專項債是按年度發行的。同一個項目在第一年發行專項債券后，若后續年份依舊有資金需求，可繼續申報發債，充分發揮專項債券資金拉動投資的作用。

從項目儲備和申報項目清單中對比分析可以發現，往年已發債項目中，除了部分項目已完工或接近完工，其余項目并未全部繼續申報專項債。沒有繼續申報的原因包括以下兩點，一是隨著申報政策越來越嚴格，原來已發債的項目不符合當年發債申報要求；二是項目單位、項目主管部門對專項債政策、信息了解不夠透徹，誤以為不能連續發債或認為發債后資金管理過于煩瑣。

3.4 部分項目前期工作條件不成熟

建設條件成熟是確定專項債項目符合申報條件的重要因素之一。應重點對項目立項、用地、規劃、環評等前期工作進行研判，保證債券發行后項目能落地。項目儲備、申報清單中有不少項目開工時間是債券發行當年，相關前期審批手續推進緩慢，從邏輯關系上看，前期手續、開工時間、資金需求三者難以形成閉合的邏輯關系，難以通過申報審核。

3.5 地方發展改革、財政系統仍需加強協調

專項債券工作由發改委和財政兩個部門統籌負責，其中發改委主要負責專項債項目儲備、申報，財政部門主要負責專項債券發行實施。兩個部門雖有分工，但工作內容上重疊、銜接非常多，項目申報涉及的債務問題需要財政部門的同意，財政部門確定的項目信息、發債額度，需要與發改委溝通并保持一致。由此可見，為了專項債項目從儲備、申報到發行實施的連續性和銜接性，兩個部門要始終保持高度的協調，以確保工作前后的統一性。

4 地方政府專項債券前期策劃的對策建議

4.1 建立高效的專項債工作機制

專項債券相關工作主要集中在發改委、財政兩個部門，建議成立以發改委、財政兩個部門為主力，地方政府作為總協調的專項債券工作專班，水務、交通、生態環境、軌道交通、教育、衛生健康等行業主管部門，以及各下轄行政單位納入專項債券工作專班，構建專項債工作架構。

工作專班定期或不定期召開小組會議，研究、審定和推進專項債券項目策劃、儲備、申報、使用等工作。建立聯絡機制，通過緊密的聯絡，提高信息傳遞效率，加強責任感，落實督導工作。建立溝通協調機制，保證項目清單和項目信息在各部門、各層級的動態保持一致。

4.2 強化項目儲備庫日常管理

把專項債券工作常態化，建立專項債項目儲備庫，由發改委牽頭，會同財政部門、各相關行業主管部門，通過與市財政投資建設項目年度投資計劃及各類專項規劃等銜接，積極深入挖掘符合專項債券要求的項目，每季度集中組織儲備項目申報，通報最新的申報條件、填報要求及相關政策信息，指導各相關部門、下轄行政單位和申報單位上報專項債券儲備項目，由申報單位定期更新完善、增補項目信息，發改委聯合財政部門審核新增項目相關信息后，正式列入專項債券項目儲備庫管理。

4.3 建立項目前期工作綠色通道

由專項債工作專班在專項債券項目儲備庫挑選條件成熟的項目，形成專項債券年度重點申報項目清單，建立前期工作綠色通道，簡化項目前期工作流程，壓縮前期工作時間，推動項目盡快開工建設。

通過工作專班定期召開的小組會議，及時協調解決專項債項目在申報、發行過程中遇到的困難和問題，包括前期立項、用地規劃選址、土地資源收入和開工條件等。

4.4 充分做好項目申報策劃準備

儲備、申報階段的前期策劃工作非常重要，具有決定性的作用。通過專項債項目前期策劃工作，可以解決項目小、散、雜以及收益不明顯等問題，優化項目清單。

4.4.1 按條線梳理整合小、散、雜項目

從地級市角度進行統籌，提出大規劃性建設方案，打破現行的行政架構，對同性質、跨行政單位統建等類型進行整合包裝，共同謀劃出需求較大、更符合上級要求的重大項目來申報專項債。由生態環保、農林、衛生健康、教育等各主管部門對專項債項目儲備庫中的項目進行梳理，整合一些小、散、雜項目，補充申報一批重點項目，把性質相同的項目整合成一個大項目，例如把各個污水管道建設項目策劃打包成2020 年度污水管道建設工程。

4.4.2 按版塊梳理整合小、散、雜項目

對同一區域內的項目，例如同一個產業園區內的供水、供氣等市政基礎設施項目，不再單獨申報，應將其整合起來，以產業園配套基礎設施項目的名義統籌申報發行債券，有利于項目及債券的管理。例如，某河道及其流域范圍內相關的清淤、截污、生態護坡、濕地、碧道等工程，可以策劃為一個大項目包，作為流域水環境治理項目申報，避免同一區域內多個小、散、雜項目同時申報。

4.4.3 有收益和無明顯收益的項目

專項債支持的九大領域中，水利、產業園區基礎設施、國家重大戰略項目等領域的項目基本沒有明顯的收益，容易因為收益問題不滿足專項債申報條件。充分挖掘項目自身及相關配套工程和附屬工程的收益，或者挖掘同一區域內相關度較大且具備收益的項目，策劃成一個項目包申報專項債，通過把有收益和無收益的項目捆綁成一個項目，可以解決項目無收益的問題。

例如清淤、岸線整治、護坡生態修復等水利項目不產生收益，可以與河道對應的碧道驛站、停車場項目打包申報；產業園區基礎設施沒有收益，可以與園區內停車場及充電樁打包申報。

4.5 研究制定專項債工作指標考核

由專項債工作專班聯合市考評部門，研究把專項債工作相關指標納入各部門、各下轄行政單位年度考核體系，主要對已發債項目支付進度、儲備項目數量、資金需求額度和發債額度等方面進行考核，從而鼓勵各部門和各行政單位積極申報專項債項目，尤其是已發債項目的續報工作。

4.6 制定申報工作指引

專項債儲備申報作為常態化工作，有必要制定專項債申報工作指引，作為各申報單位、主管部門的工作指導文件。

工作指引包括申報條件、支持領域、申報程序、信息填報要點等，要有詳細的操作指導說明。其中，信息填報是整個申報工作的重點。在確定項目申報工作思路后，若信息填報不夠仔細、謹慎，在后續各級部門審核過程中極有可能因細節問題導致審核不通過，因此要對信息填報做詳細的工作指引說明。

4.6.1 信息齊備

專項債項目申報需要在國家重大建設項目庫中填報相關信息，項目審批代碼、專項債資金需求、資本金需求等填報要素必須填寫齊備，“是否申報專項債”一欄必須選擇“是”。審核輔助標識必須嚴格按照當年申報通知要求在對應的欄目里準確填寫，一是必須填，如果不填上級部門看不到項目申報該批次專項債；二是必須一字不差，也不能多一個空格，否則是無效的；三是必須填對地方，必須在申報通知要求的欄目里填寫相應的標識。

4.6.2 數據邏輯

總投資、開工時間、專項債資金需求、前期工作情況等指標要形成內在的嚴謹邏輯關系。例如前期工作還沒有完善，在半年內開工，不符合邏輯；在下半年開工，當年專項債資金需求占大部分投資，不符合實際需求；已經開工有一定時間的，當年專項債資金需求仍占大部分投資的，不符合實際需求。資金需求必須與當年的工程實際建設進度和支付進度相匹配。

4.6.3 建設內容與收益

建設內容與規模要精練，闡述不能繁冗，要量化工程量，例如新建管網多少千米，受益人口多少人，不能出現“提升”“土地儲備”等字眼；在建設內容和規模中體現收益說明，闡述項目具有哪幾方面的收入，年收益分別多少元。

4.6.4 開工時間

嚴格按照申報要求，例如2021 年儲備申報要求2021 年上半年開工，并在當年形成實物工程量，填報的開工時間必須在2021 年7 月1 日前。

4.6.5 資金需求

資金需求為項目年度可支付完畢的資金額度，一般為總投資的20%～80%，不低于5 000 萬元，資金額度需要與前期工作進度、開工日期、總投資等信息的邏輯關系相對應。

4.6.6 信息規范

項目名稱必須是在名稱簽名冠以“某某市”，以便在上級部門審核過程中增加地域辨識度；用地、規劃、立項手續均需齊備，并在系統上對應的位置準確填寫批復文號。