沈陽市生態環境保護“十四五”規劃分析與建議

荊勇 何愛玲

（沈陽環境科學研究院，遼寧沈陽 110016）

1.意義

黨的十九屆五中全會提出，持續改善環境質量。這是黨中央深刻把握我國生態文明建設及生態環境保護形勢，著眼美麗中國建設目標，著眼滿足人民日益增長的美好生活需要作出的重大戰略部署[1]。“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個5年，也是實現沈陽市經濟社會高質量發展的重要機遇期。

2.沈陽市生態環境保護總體形勢

2.1 “十三五”的主要成效

“十三五”期間，沈陽市以打贏打好污染防治攻堅戰為主線，舉全市之力開展抗霾攻堅、水體達標、土壤安全、風險防控等重大工程，生態環境治理各領域齊頭并進、生態環境質量改善顯著，部分指標出現歷史性突破。一是環境空氣質量整體改善，2020年優良天數287天，比2015年提升22%。二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物（PM10）、細顆粒物（PM2.5）等主要污染物濃度較“十二五”末期均出現大幅降低，降幅分別為72.7%、27%、35.6%和41.7%；二氧化硫、氮氧化物減排量提前完成國家下達任務。二是水污染治理取得突破性進展，11個國考斷面和6個省考斷面全部達標且消除劣Ⅴ類水質，化學需氧量和氨氮減排量提前完成國家下達任務。

2.2 沈陽市生態環境質量改善存在的問題及“十四五”面臨的形勢

作為北方城市，沈陽市也面臨著產業結構調整緩慢，傳統產業存在路徑依賴，經濟發展的環境壓力仍然較高的困境。

（1）以燃煤為主的能源結構、缺失精細化水資源管理機制等方面尚未根本性轉變，環境承載力超環境承載力超上限的狀況仍然存在，PM2.5和臭氧污染物達標、水環境質量持續提升、危險廢物精細化管理、環境風險事件防控等工作仍為“十四五”期間工作重點。

（2）環境質量提升已接近平臺期。隨大氣、水、土壤污染治理工作不斷深化，環境質量得到大幅改善，已較難進一步挖掘末端治理減排空間。以支撐環境質量持續穩定改善和更高的環境質量需求為導向，以“山水林田湖草”生命共同體理念為核心，構建具有生態系統服務功能的生態空間，已勢在必行。

3.編制思路與規劃目標的研究

3.1 編制思路

在分析研究國內不同學者對“十四五”生態環境保護規劃框架、目標、體系和重點工作等論述的基礎上[2-8]，圍繞十九屆五中全會精神，在持續鞏固污染防治攻堅戰成果基礎上，深化綠色發展理念，從“源頭”發力，推進能源、資源、水源、產業、交通結構優化調整，科學謀劃“大生態”環境治理與保護路線圖，全面推動全市生態環境質量持續改善。

3.2 總體目標和指標

瞄定2035年遠景目標，沈陽市“十四五”圍繞大氣環境治理、水生態環境保護、生態空間構建、土壤環境治理、農村生態環境改善、固體廢物治理和綠色發展等設置7大類39項定量指標。

總體目標：主要污染物排放總量持續減少，大氣、水、土壤、農業農村等生態環境質量持續改善，環境風險得到全面管控，生態安全屏障更加牢固，城鄉人居環境明顯改善，國土空間開發保護格局得到優化，生產生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。現代環境治理體系和治理能力大幅提升，為實現2035年“生態環境根本好轉和美麗中國基本建成”目標開好局、起好步。

4.重點舉措研究

通過對“十三五”期間的成績和問題以及“十四五”面臨的形勢分析研究，“十四五”期間沈陽市生態環境保護戰略應從污染防治攻堅戰、生態保護與修復、綠色發展和生態環境治理體系和治理能力現代化等4方面布局。

4.1 持續深化打好污染防治攻堅戰

（1）鞏固水生態環境治理成果，持續穩定提升水環境質量。科學規劃污水處理廠及配套管網建設，強化工業企業和固定污染源管控。以養息牧河、北沙河等為重點，實施全流域綜合治理工程。以遼河灘地、渾河中下游、白塔堡河、八家子河等為重點，實施水生態修復工程，構建湖庫和河道“多點式”的水生態濕地工程。建設地表水水質自動監測站和重點河流視頻監控系統，建立“水質―水量”雙監控的控制斷面污染通量監測網絡。

（2）深化抗霾防治攻堅，推進環境空氣質量達標。1）深化燃煤鍋爐減排，全市建成區內30萬kw及以上熱電聯產電廠供暖半徑15km范圍內的燃煤鍋爐全部關停整合，不再新增100蒸噸以下燃煤鍋爐。2）全市建成區（含下轄區縣建成區）全部消滅散煤散燒。3）完善機動車立體監控體系，拓展柴油貨車和非道路移動機械低排放區，基本淘汰國三等老舊柴油貨車。4）全面實施揮發性有機物總量控制，開展蠟化、東藥等重點企業VOCs排放核算工作。5）持續強化固定揚塵源污染治理，推進秸稈禁燒及綜合利用，嚴格落實市、區（縣）、企業三級重污染天氣應急預案，建立重點工礦企業應急減排措施在線監控體系。

（3）推進土壤污染防治，保障土壤環境安全。1）深入開展土壤及地下水環境監測，對重點工業園區和重點監管企業周邊用地進行監督性監測。以鐵西區、于洪區、沈北新區、蘇家屯區等區域為重點，對農產品污染物含量超標區域、歷史污灌區域、規模化養殖區域、固體廢物堆存填埋區域等農用地地塊開展土壤環境重點監測工作。2）加強重點行業企業源頭污染風險防控，嚴格實施農用地分類管理。3）強化建設用地土壤環境安全防范，有序開展土壤污染治理與修復，建成覆蓋全市的土壤環境質量監測網絡，建設沈陽市土壤環境信息綜合管理平臺。

（4）突破農村污染治理瓶頸，打造優美鄉村環境。1）統籌農村生活污水治理及農村改廁，促進農村廁所糞污無害化處理與資源化利用，積極推進農村生活污水處理設施建設。2）強化畜禽養殖污染防治。提升大中型規模比重，鼓勵在養殖密集區域建立糞污集中收集中心，推行第三方治理模式，推進資源循環利用及糞污綜合利用。3）加強全市農村環境基礎設施建設與運維和農業種植污染管控，深入推進農村環境綜合整治和自然生態環境建設。4)實施農村“萬人千噸”飲用水保護區風險隱患排查。

（5）強化危險廢物無害化處置，推進固廢資源化利用。1）立足“十四五”期間危險廢物焚燒及填埋處置需要，加快推進沈陽市危險廢物填埋場擴建工程項目，啟動實施沈陽再生資源產業園危險廢物處置二期建設項目。2）實施危險廢物綜合收集平臺和危險廢物環境應急中心建設，探索開展危險廢物“點對點”定向利用的經營許可豁免試點，完善危險廢物“中小源”收集體系。3）強化醫療廢物無害化處置，探索搭建沈陽市醫療廢物綜合管理平臺。4）強化危險廢物全過程環境監管，加強一般工業固廢資源化利用，建立我市工業固體廢物企業信息清單和環境污染風險管控臺賬。

（6）強化地下水環境管理，確保飲用水安全。1）完善地下水監測體系，將地下水污染防治內容納入土壤環境的污染調查、風險管控、防治方案、地塊修復等各環節。2）針對鉻渣堆放場開展地下水污染防治示范工作。積極發展生態及有機農業，在水源補給區內科學合理使用化肥和農藥。3）進一步強化水源水質監管及水源地規范化建設，深入推進集中式飲用水水源保護區環境違法問題清理工作，加強水源地突發環境事件應急能力建設，關閉水質較差、開采量小、水井分散、位于城市核心地區的水源井，加快供水配套工程建設。

4.2 著力推進生態保護與修復

（1）筑牢生態安全屏障，強化國土生態空間保護。強化“三線一單”剛性約束，構建遼河以北“四水一屏障”，遼河以南“三環三帶四楔”內外聯通的生態空間布局結構。構建沈陽市“東南部水源涵養+西北部防風固沙”生態安全屏。

（2）加大自然生態系統保護和修復力度。1）深化基礎調查，摸清生態家底。2）加強重點生態功能區、生態保護紅線生態保護和自然保護地保護和修復。重點實施康平縣樟子松退化林、法庫縣刺槐和華北落葉松退化林、新民市楊樹退化林，加強北方農牧交錯帶生態脆弱區山水林田湖草沙一體化保護與修復，結合水生態治理和農村環境治理開展小流域綜合治理。開展農田防護林網及“植物籬”建設，棋盤山森林火燒跡地生態修復，遼河流域內退耕（林）還河和生態封育工程，臥龍湖周邊區域的退耕還草、還濕工程。封山育林，包括石人山天然次生林生態系統保護地、大洋山、老虎山天然次生林生態系統、馬耳山、白清寨、五龍山等山地自然保護地。3）推進遼中蒲河國家濕地公園、康平遼河國家濕地公園和法庫獾子洞國家濕地公園濕地保護與恢復項目建設；積極創建遼河國家公園。4）實施礦山生態修復治理。

（3）加強生物多樣性保護。1）完善生物多樣性保護政策，明確部門管理職能。2）開展生物多樣性定期調查、監測、預警與評價，提高對外來入侵物種的早期預警、應急與監測能力，建立健全瀕危物種評估機制，定期發布瀕危物種名錄。3）鼓勵民間團體及志愿者參與生物多樣性保護，形成舉報、聽證、研討等形式多樣的公眾參與制度。

（4）推進自然生態系統保護體系和監管體系建設。1）完善生態保護紅線體系，優化森林濕地空間保護體系，健全森林河流湖泊休養生息制度，完善天然林保護制度，建立濕地分級保護體系。2）構建自然生態綜合監測網絡，建立天地一體化的遙感監測體系，建立數據共享機制，完善監測評估及預警預測。3）全面完成生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革。

（5）探索建立自然生態產品價值實現機制。積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，在自然保護地控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系，創建東部“兩山”實踐創新基地，深化各類生態示范創建工作。探索建立市場化、多元化生態補償機制。

4.3 推動綠色低碳發展

（1）完善綠色發展的決策體系。實施“多規合一”，建立較為完善綠色發展規劃體系，構建由資源有償使用和生態補償等八項制度構成的綠色發展和生態文明的配套制度體系，全面加強黨對綠色發展的領導，全面落實黨政主體責任，全面強化考核監督。

（2）建立國土開發保護制度，形成綠色發展布局。將《沈陽市主體功能區規劃》作為空間開發規劃，實現“三規合一”，嚴格按照主體功能區定位走特色發展之路。強化“三線一單”剛性約束，建立生態保護紅線區監測、預警、評估體系，建設生態保護紅線管控平臺，制定和執行嚴格的環境準入制度與管理措施。將自然保護區、風景名勝區、文物保護單位、地質公園、森林公園等進行功能重組，建設國家公園管理體制。

（3）加快調整能源結構，形成綠色能源體系。嚴格控制煤炭總量和碳排放總量，加大清潔能源消費占比。全力推進大氣污染物和碳排放協同減排，制定碳排放達峰行動方案。全面推進散煤清潔化替代，實施鄉鎮所在地集中供暖設施建設。開展燃煤熱電機組“上大壓小”工程，形成以熱電聯產集中供熱為主、大型區域調峰熱源為輔的供熱布局。推進氣化沈陽建設，合理布局風電、太陽能發電、生物質熱電等可再生能源開發項目，因地制宜發展集中式光伏電站。

（4）優化產業結構，完善產業綠色布局。禁止新增落后和過剩產能。重點行業建立基于單位工業產值能耗、水耗、污染物排放等指標的行業環境準入機制。以石化、建材、鑄造等行業為重點，實行萬元工業增加值的碳排放、煤耗及污染物排放總量限值考核。建立“一行一策”管理制度，加快推進重點行業綠色轉型和升級改造。建立符合我市實際的產業園區（產業集群）綠色指標體系，實施萬元 GDP 能耗、水耗、碳排放、各類污染物排放、用地考核，系統提升產業集約化、綠色化發展水平。開展西部工業走廊“雙高示范區”建設。因地制宜發展生態農業，推進生態旅游、生態文化等產業發展。推動發展物流綠色倉儲、綠色交通相關產業，挖掘冰雪生態資源，開拓冬季旅游市場。

（5）深化能源資源節約利用。實施能源消耗總量和強度“雙控”，繼續深化建筑、交通等重點領域節能，在發電、供暖等重點耗能行業全面推行能效對標，實施建筑節能先進標準領跑行動，編制綠色建筑建設標準，推廣節能綠色建材、裝配式和鋼結構建筑；在交通運輸領域推廣節能汽車、新能源汽車、液化天然氣動力船舶等，推進交通運輸智能化與綠色化的融合。制定以萬元GDP用水量為重要核心指標的全市用水總量控制行動方案；建立農業灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業企業計劃用水和定額管理制度。建立自然資源資產確權及產權管理制度、自然資源損害賠償制度和多元化生態補償機制，對自然資源損害的源頭與過程實行全面、常態化管理，實時監控，盡早發現問題，防患于未然。

（6）實施循環發展引領計劃。推動資源再生及循環利用，建立生活垃圾強制分類制度，研究制定《沈陽市無廢城市建設技術指標體系》。構建工業資源循環體系，推進7個國家級或省級開發區循環化改造。推進農業廢棄物回收處理和資源化利用。

（7）構建綠色金融體系。建立以財政資金為主導、以市場多元化資金為基礎的生態文明建設和綠色發展投融資機制，積極引導和鼓勵社會資金投入。豐富綠色金融產品，通過碳交易市場引導社會資金向綠色技術和綠色產業聚集；完善有關綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險的政策。完善沈陽市統一的綠色產品標準、認證、標識等體系，完善有關財稅金融支持和政府采購等政策。

（8）建立完善綠色發展價值體系。加強綠色發展和生態文明理念宣傳工作，建立有效信息公開渠道和公眾參與機制。開展綠色學校、綠色社區、綠色機關、綠色商場等“創綠”活動，打造綠色宣傳陣地。開展國家級、省級、市級“兩山”基地創建工作，推出各類特色“兩山”典型。推進社會化綠色監督，建立信息公開和決策參與機制，推廣公眾監督員制度，建立健全環境公益訴訟制度。

（9）建立完善綠色技術創新體系。建立綠色創新協調互助平臺，積極引導綠色環保科研機構、大專院校專業學科、工礦企業構建技術與學術的共享平臺。注重運用互聯網、大數據、云計算等現代技術為支撐的綠色農業，注重再生資源回收和利用的技術創新。結合教育部基礎教育改革要求將綠色科技知識與納入基礎教育范圍。

4.4 生態環境治理體系和治理能力現代化建設

以體制機制改革為突破，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系，加快構建“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾參與”的現代環境治理體系。

（1）健全環境治理領導責任體系。落實“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”工作機制。明確財政支出責任，開展目標評價考核，落實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”，實行生態環境損害責任終身追究制。

（2）健全環境治理企業責任體系。全面實施排污許可制。制定淘汰落后產能工作方案，對“雙超、雙有”企業開展清潔生產審核工作。嚴格執行污染源自行監測和信息公開制度，加強環境風險防控常態化管理，強化區域開發和項目建設的環境風險評價，構建市、（區）縣二級環境應急預案動態管理機制。

（3）健全環境治理全民行動體系。強化社會監督，發揮各類社會團體作用參與環境治理，建立重大環境信訪問題部門聯動機制、生態環境違法行為舉報獎勵制度和生態環境問題主動公開機制，探索公益訴訟與生態環境損害賠償制度的銜接機制。加強環境公益宣傳，提高公民環保素養。

（4）健全環境治理監管體系。建立健全“三線一單”管控制度、全國土空間開發保護制度和生態保護和修復制度，完善環境監管執法體系、聯防聯控機制和農村環境治理機制，強化監管和監測能力建設，加強司法保障和環保技術自主創新。

（5）健全環境治理市場體系。深入推進“放管服”改革，打破地區、行業壁壘，引導各類資本參與環境治理與服務投資、建設、運行。規范環境影響評價、環境監測、環保設施建設運營、污染治理修復等市場秩序，嚴格落實“誰污染、誰付費”政策導向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等政策機制。

（6）健全環境治理信用體系。建立健全環境治理政務失信記錄機制，依法依規逐步公開。健全企業信用體系，落實上市公司和發債企業強制性環境治理信息披露制度。

（7）健全環境治理法規政策體系。制定及完善水、土壤、固體廢物污染防治、農村環境保護等方面的地方性法規。研究制定碳排放權交易規定。落實各類涉及環境治理的綠色認證制度和產品環保強制性國家標準。加強財稅支持，完善金融扶持。

5.結語

基于目前沈陽市生態環境保護工作存在的問題和形勢分析，“十四五”時期是沈陽市經濟社會高質量發展的重要機遇期，本研究確定了“十四五”生態環境規劃的總體目標，并細化分解為七類 39項指標，結合問題導向和目標導向，謀劃了生態環境保護規劃四大戰略布局，27類重點舉措。通過制定沈陽市“十四五”期間“大生態”環境治理與保護路線圖，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，守護綠水青山，建設美麗沈陽。