曲靖市天保工程22年實施成效及對策建議

李 堅，李雙云，楊麗芬

(1.曲靖市林業和草原局，云南 曲靖 655000；2.曲靖市馬龍區林業和草原局，云南 曲靖 655100)

1 引言

曲靖市位于云南省東部，地處長江上游和珠江源頭，生態區位極為重要。當前，正值天然林資源保護工程(簡稱天保工程)和國家“天然林保護修復制度”交替的重要時刻，作為珠江源頭第一市的曲靖市，其特殊的區位決定了要緊緊抓住國家全面加強天然林修復制度建設的戰略機遇，全面總結天保工程22年實施成效，展望天然林保護修復制度規劃建設，建立科學完備的天然林保護修復制度體系，深入推進全面保護天然林新局面，為實現以生態建設為主的天然林保護修復戰略做出新的更大貢獻。

2 實施成效

曲靖市天保工程區國土面積237.32萬hm2，占全市國土總面積289.62萬hm2的82%，工程區林業用地面積137.43萬hm2，占工程區國土面積237.32萬hm2的57.9%。全市自1998年在師宗縣南盤江林業局試點，2000年在麒麟區、沾益區、馬龍區、宣威市、羅平縣、師宗縣、會澤縣等三區一市三縣正式實施以來，1998～2020年累計投入資金25.6億元，其中，中央基本建設(國債)及中央財政投入19.6億元、省級財政投入5.9億元、地方財政投入0.1億元。天保工程實施22年來，全市天保工程區在落實并管護好72.91萬hm2森林管護指標的基礎上，完成公益林建設任務23.51萬hm2，完成國家森林撫育補貼項目8.34萬hm2，完成國有林區棚戶區改造770戶，森林蓄積凈增2415.3萬m3，森林覆蓋率增加了17.3%，全面完成了階段性目標任務。通過天保工程22年建設，曲靖市調減天然林資源的木材產量，保護了現有森林資源，加快宜林荒山荒地造林綠化，全面提升了森林質量，天然林恢復性增長速度持續加快，為林區發展和改善生態環境創造了有利條件，生物多樣性明顯增加。

2.1 生態效益顯著

曲靖市自實施天保工程以來，實現了由木材生產為中心向生態建設為中心的轉變，昔日的“砍樹人”變成了“栽樹人”，通過天然林禁伐，人工林限伐，有效的森林管護和公益林建設，加快了森林植被恢復，控制了水土流失，水源涵養功能穩步提高，減少了自然災害的發生頻率，促進了林業的可持續發展，生態效益顯著提高。全市的森林資源面積大幅增加，林分結構得到改善、林分質量得到提高，林地郁閉度持續提高，為進一步保護物種資源和生物多樣性創造了有利條件，為野生動植物生存、棲息和繁衍提供了良好環境，有效維護了生態平衡，野生植物群落得到恢復和發展，生物多樣性得到有效保護。據統計，2020年與1999年相比，工程區有林地面積由83.85萬hm2增加到100.36萬hm2，凈增16.51萬hm2，水源涵養效益、保土保肥效益、抗御自然災害效益等大幅提升；森林覆蓋率由38.9%提高到目前的50.1% ，增加了17.3%。

2.2 經濟效益明顯

天保工程實施22年來，國家、省級和地方累計投入森林生態效益補償資金13.2億元，林權所有者及管護者直接增加了經濟收入。通過天然林保護、公益林建設和國家森林撫育補貼項目等，工程區森林面積大幅增加，森林蓄積由1999年底的3409.3萬m3增加到2020年的5824.6萬m3，凈增2415.3萬m3，林木資源的儲備經濟價值以600元/m3計算，新增林木資源的儲備經濟價值已達144.9億元，與國家天保工程的總投入資金25.6億元相比，凈增林木資源的儲備收益119.3億元，經濟效益明顯；森工企業人員和當地農民通過參與森林管護、公益林建設和森林撫育項目等獲得了勞動報酬，切實增加了森工企業人員和當地農民的收入；森工企業職工收入顯著提高，工程區國有林業單位在崗職工平均年收入由1999年的0.8萬元提高到2020年的4萬余元，平均年收入增長了5倍以上；工程的實施促使松茸、牛肝菌等林下資源逐漸豐富，林副產品數量逐年增加，林區副業、森林食品等多種經營開始興起，既增加了農民收入，又促進了農村經濟發展，使廣大林農直接或間接從林業生產中獲得較多實惠，保障了林區和諧穩定。加之依托林區豐富的資源開發興辦森林人家(農家樂)等發展森林旅游之路,林區經濟已經走出了“獨木撐天”的困境。

2.3 社會效益良好

天保工程實施22年來，森工企業職工和林區群眾普遍受益，生產生活明顯改善，發展能力得到提升，對促進鄉村振興起到重要作用。林區基礎設施持續改善，打破了林區群眾的傳統農業耕種習慣，提升了生產生活條件，拓展了就業創業和增收的渠道。通過森林資源保護宣傳教育，工程區偷砍盜伐、濫砍亂伐、亂捕濫獵現象基本杜絕，愛林護林的自覺性明顯提高。天保工程拉近了林業與群眾的距離，使綠水青山就是金山銀山的理念深入人心，全社會的生態意識和生態自覺性逐步養成，建設秀美家園的欲望更加強烈。天保工程建設，完善了社會保障體系，林區活力持續增強，林區社會保持和諧穩定。

2.4 文化效益深遠

天保工程實施22年來，以“優秀護林員”評選等活動為抓手，深入挖掘在天保工程中表現突出的先進事跡，并加大宣傳力度，廣泛弘揚了森林生態文化。比如：組織多家省市媒體對師宗縣南盤江林業局護林員孫應祥幾十年如一日，獨自在遠離師宗縣高良鄉村鎮幾十公里的禿箐護林點守護森林的事跡進行了報道，孫應祥于2018年獲全國“五一勞動獎章”；又比如：通過“優秀護林員”評選活動，沾益區播樂鄉樂利村85歲的溫培俊老人，因守護山林33年成績突出，榮登2017年6月份“中國好人榜”。以天保工程建設為契機，天保工程區打造了一批又一批生態文化示范基地，認定了一批又一批全國生態文化村、省級自然教育基地和生態文化基地。

3 主要做法及經驗

3.1 堅持多措并舉，降低了森林資源消耗

天保工程實施22年，全面停止天然林商品性采伐，保護、培育和發展森林資源，改善生態環境，有效減少森林資源消耗，切實保護好現有森林資源，確保森林資源安全。

3.2 堅持以人為本，切實改善了林區民生

天保工程實施22年，優先考慮森工企業人員安置，妥善解決林區農民生計，大力發展林區經濟，確保了林區社會的和諧穩定。

3.3 堅持生態建設產業化，產業發展生態化

天保工程實施22年，大力實施“科技興林”戰略，將天保工程建設與林區經濟發展有機結合起來，不斷優化林區產業結構和土地利用結構，以高原特色林業建設為目標，堅持綠色發展理念，大力發展林下經濟、綠色經濟，積極培育發展林業產業，推動林區優勢特色產業快速發展。

3.4 堅持深化改革，不斷創新體制機制

天保工程實施22年，破除了長期阻礙林業發展的體制性、機制性障礙，廣泛調動社會各方的積極因素，同步推進林業生態建設和產業發展。

4 天保工程存在的主要問題及對策建議

4.1 存在的主要問題

4.1.1 天然林修復制度尚未建立，與以生態建設為主的林業發展戰略要求不相適應

通過22年天保工程實施，曲靖市天保工程區的生態狀況和經濟社會面貌發生了明顯變化，但是，由于工程實施前的過度采伐，天然林仍然存在數量少、質量差、退化修復不夠問題；森工企業改革還有薄弱環節，靠財政補助過日子現象依然存在；管護體制機制仍然存在不順不活問題，天然林保護制度仍需逐漸完善。另外，轄區內的富源縣和陸良縣，原屬非天保工程區，但兩縣地處長江中下游，天然林比重大，現行管理與“把所有天然林保護起來”不相適應。從總體來看，全面保護天然林的機制尚未建立，天然林保護修復制度改革尚未取得突破，與以生態建設為主的林業發展戰略要求存在較優大差距。

4.1.2 工程后續產業尚未形成主導支柱產業，與林區經濟發展要求不相適應

通過22年天保工程實施，工程區林業后續產業建設取得了一定成效。但森工企業全面轉向森林管護后，原有木材產業基本空白，有規模有效益的后續林業產業項目仍然不多，沒有形成接續主導產業，比如師宗縣南盤江林業局等重點森工企業缺乏林業產業發展資金現象嚴重。森林資源綜合利用還沒有得到充分開發，已建成的林產品林副產品加工企業規模小，布局分散，加工產品不多，經濟效益不高。部分林業加工企業存在生產設備陳舊，工藝技術落后，原料消耗大，能源消耗多，產品檔次低，缺乏市場競爭力。工程后續產業尚未形成，林區經濟社會可持續發展面臨重重困難。

4.1.3 工程管理水平尚需提升，與新形勢下現代化林業要求不相適應

通過22年天保工程實施，工程區工程管理水平得到了較大提高，但生態空間現代化管控能力仍然不強，資源管護方式和管護手段有待精準化。現階段能夠使用高科技管護森林的專業技術人員比較緊缺，現有天保工程管理人員的專業知識水平以及技能不能滿足現代林業跨越式發展的需要。專業技術人員隊伍的年齡分布不合理，職工老齡化現象嚴重，亟需引進年青的高素質專業技術人員。森林培育的機械化水平不高，全市仍然停留在采用傳統的人力方式，不能適應新形勢下現代林業發展的需要。

4.1.4 工程區基礎設施建設仍然滯后，與發展現代林業要求不相適應

通過22年天保工程實施，原依靠木材采伐收益維系的林區基礎設施投入渠道中斷，國家和省財政投入又不能足額保障林區基礎設施建設需要，部分國有林區在鄉村振興建設中有被“邊緣化”的趨勢，林區道路、房屋、防火等設施設備極為落后，年久失修，功能發揮大大弱化。林區供電、通訊、醫療、森林管護站點等設施缺乏，一些基層林區靠租借當地居民的房屋或窩棚管護森林。部分林區基層管護站點不通路不通電，林區職工還依靠最原始的煤油燈照明，或者依靠小型太陽能發電照明，供排水設施簡陋。從總體來看，工程區基礎設施建設仍然滯后，與發展現代林業要求不相適應。

4.1.5 集體商品林未納入管護范圍，管理難度大，并缺乏資金支持

通過22年天保工程實施，集體商品林已完成了集體林權制度改革，大部分已經均山到戶。按照現有天保工程政策，天保工程區的集體商品林未納入國家森林管護補助的范圍，與非天保區集體商品林享受同等的采伐政策，但在實際執行中，面臨著以下幾方面的困難。一是全面實施天然林停伐保護難度大，因為國家至今未將商品林管護經費納入財政預算，管護難度大；二是天保工程區仍要以保護為主，如何處理好林農利益與生態保護的問題，仍是面臨的一個難題；三是國有林、公益林、集體商品林縱橫交錯，管護難度大。

4.2 對策建議

4.2.1 建立科學完備的天然林保護修復制度體系，全面保護好天然林

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》。作為珠江源頭第一市的曲靖市，其特殊的區位決定了全面加強天然林修復制度建設的重要地位，建議國家繼續將曲靖市納入天然林保護修復制度實施范圍，與全國天保工程區同步建立科學完備的天然林保護修復制度體系，擬科學編制好《曲靖市天然林保護修復實施方案》，確保天然林面積穩中有增、質量持續提高、功能逐步提升，全面保護好天然林。曲靖市原轄區內有富源縣和陸良縣未納入天保工程區，鑒于其特殊的生態區位和戰略地位，建議國家在下步實施天然林保護修復建設中，將富源縣和陸良縣也納入天然林保護修復制度實施范圍，實現全市的原7個天保工程區縣(市、區)和原2個非天保工程縣全面保護天然林全覆蓋。

4.2.2 加快林業產業發展，延伸林產品深加工產業鏈

天保工程區，建議國家繼續完善加快林業產業發展的扶持政策，曲靖市將按照“生態建設產業化，產業發展生態化”的發展思路，充分利用森林具有多種功能的特點，與其它林業重點工程形成合力，著力調整林業產業結構，促進林區經濟發展轉型升級。充分利用好林業產業發展扶持政策，融合工程區天然林資源豐富、生態良好、環境優美、民族風情多樣的優勢，加快發展森林生態旅游產業，帶動全市整個服務業的發展，創造更多的就業機會。全市擬加大科技創新力度，提高林業機械化智能化水平，采取有效保護、科學保育、規范采集等科技措施，著力發展野生食用菌、森林藥材、山茅野菜等特色林業產業，并大力發展林產品深加工，延伸產業鏈。擬結合公益林人工造林建設，大力發展核桃、花椒等生態經濟兼用林，為林農培育穩定的收入來源，實現生態建設和林農增收互利共贏。

4.2.3 持續開展專業技術培訓，不斷提升工程管理人員自身素質

全市工程區要科學編制人才培養計劃，創新人才使用機制，持續開展專業技術培訓，擬培養一批高素質天保工程管理人員、高層次科研人員、高水平技術人員、高技能產業工人。在曲靖市編委及人力資源部門的關心指導下，要適時采取事業單位人員招考等形式，招考年青化高素質人員，逐步優化工程管理人員年齡結構。根據曲靖市天保工程管理的實際需要，要定期組織全市各級工程管理人員開展林業先進技術業務培訓，確保林業“一張圖”數字化平臺得到普及應用，科技創新驅動得到持續提升，不斷健全工程管理人員隊伍，牢固林業發展的人才保障。縣鄉兩級要針對地方實際，組織開展天保工程業務培訓，不斷提升天保工程管理水平。

4.2.4 加大林區基礎設施建設投入力度，實現林區管護站點標準化建設達標

國有林區是重要的木材生產基地和生態屏障，在木材生產時期，主要依靠國家少量的投資及國有林業單位自籌資金，建設和維修加固林區基礎設施，滿足林區生產生活需要。由于長期實行“先生產，后生活”“邊建設，邊生產”的發展模式，國有林區基礎設施建設先天不足，歷史欠賬較多，林區普遍存在著飲水難、行路難、用電難等問題。建議國家繼續加大對林區水、電、路等基礎設施建設力度，在國家基建投資計劃中安排林區專項基礎設施建設資金，提升林區基礎設施保障能力；同時，建議國家加大基層森林管護站點建設投入力度，推行標準化站點建設，全面實現森林管護站點建設達標。

4.2.5 建議將集體商品林管護費納入國家財政預算，適度提高森林管護費投資標準

曲靖市天保工程二期省級年度下達森林管護指標為72.91萬hm2，其中國有林8.45萬hm2，集體公益林64.46萬hm2。截至目前，全市實際完成森林管護126.49萬hm2，占省級下達森林管護指標的173%。實際完成的126.49萬hm2森林管護面積中，有53.59萬hm2為集體商品林(其中天然商品林為24.67萬hm2)，天然商品林比重大且不便于林權所有者自行管護。建議國家今后能夠將工程區內的集體商品林也納入森林管護范圍，按面積適度核定管護費，將集體公益林管護費由現行的5元/畝提高到7元/畝；將企業化管理森工企業職工核定管護費標準由現行的人均經費24000元/年提高到35000元/年以上。

5 結語

曲靖市實施天保工程22年來，天然林資源得到有效保護，大面積荒山得到治理，生態惡化得到遏制，產業結構得到調整，森工企業“兩危”狀況得到緩解，富余職工得到妥善安置，職工收入得到提高，基礎設施得到了一定改善，森林生態功能得到了發揮。分析、總結工程實施中存在的問題，研究、制定發展對策，切實加強天然林生態保護，加大后續林業產業發展，加大林區基礎設施建設，才能有效保護好天然林，才能實現生態文明和綠色中國夢。