我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題及對策研究

（河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024）

“十四五”期間，我國老年人口將會突破3億，從輕度老齡化邁入中度老齡化。與此同時，我國的家庭結(jié)構(gòu)微型化、核心化，家庭養(yǎng)老服務(wù)功能不斷弱化，養(yǎng)老服務(wù)問題變得異常嚴(yán)峻和復(fù)雜，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。面對新時代背景下老年人日益增長的多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府出臺了一系列政策法規(guī)推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和完善。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出健全居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。[1]由此可見，居家養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。自2016年起，民政部每年都會選擇部分城市作為居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)，至今已有203個市（區(qū)、州）正在試點。各試點地區(qū)積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，北京構(gòu)建三邊四級的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，老年人在周邊、身邊和床邊就可享受居家養(yǎng)老服務(wù)。上海構(gòu)建了“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體制，采用服務(wù)券的方式供給服務(wù)。[2]西安市新城區(qū)積極探索“老年助餐+N”服務(wù)模式，依托健全的助餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合社會各方資源，融入助醫(yī)、娛樂等多種服務(wù)。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)研究

隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的不斷發(fā)展和完善，學(xué)界關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的研究逐漸增多，具體可以概括為以下幾個方面，一是關(guān)于需求及影響因素的研究，學(xué)者們多采用定量分析的方法進(jìn)行研究，凌文豪、王晗研究發(fā)現(xiàn)老年人最需要的是醫(yī)療保健類服務(wù)，其次是文化娛樂和生活照料類服務(wù)，且其服務(wù)需求受健康狀況的影響。崔香芬、李放、趙光運用二元Logistic回歸分析從個人、家庭和地區(qū)三個維度考察影響江蘇省農(nóng)村老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的因素。二是關(guān)于供給主體多元化的研究，學(xué)者們認(rèn)為多元供給主體是發(fā)展趨勢，但供給主體的權(quán)責(zé)不清、功能沖突制約了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。三是供需失衡的研究，姜向群、鄭研輝認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足、傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念等因素導(dǎo)致了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡。四是問題的研究，學(xué)者們提出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨資金來源渠道單一、專業(yè)服務(wù)人員嚴(yán)重不足、設(shè)施建設(shè)滯后、制度和監(jiān)督評估機(jī)制不完善、社會認(rèn)同度低等問題。當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展中仍存在很多問題，學(xué)者們也對此進(jìn)行了大量的研究，但研究缺乏系統(tǒng)性和全局性。Gillbert所建構(gòu)的社會福利政策分析框架有四個維度即社會分配的基礎(chǔ)、社會供給的形態(tài)、供給輸送的策略及資金提供的方式，社會福利政策四維分析框架解釋和回答了提供什么福利（what），提供給誰（who），如何輸送（delivered）及資金來源（financed）。本文用社會福利政策的分析框架思考我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中存在的問題，以期為建設(shè)和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提出對策建議。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

（一）服務(wù)內(nèi)容比較單一

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求更加的多樣化和個性化，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給不僅是為了保障老年人基本的生活需求，更要滿足老年人日益增長的多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)仍以滿足老年人基本日常生活所需的助餐服務(wù)、家政服務(wù)為主，而對于專業(yè)化的精神慰藉服務(wù)和醫(yī)療保健服務(wù)的供給明顯不足。[3]武漢市對老年人的社區(qū)居家養(yǎng)老需求進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有近四成的受訪老人愿意為養(yǎng)老支出在2000元及以上，希望提供的養(yǎng)老服務(wù)更加多樣化，對醫(yī)療服務(wù)、助餐服務(wù)和文化娛樂的需求較高。

（二）服務(wù)覆蓋范圍較窄

我國發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是為了讓老年人在家門口就能享受到專業(yè)化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)，提高其晚年的生活質(zhì)量，但因社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍較窄，由此導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)的不均等。體現(xiàn)在三個方面：第一是老年群體之間的不均等，目前享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要是兩類人群，一類是政府為其購買居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人，政府購買服務(wù)的對象是失能老人、城市三無老人、農(nóng)村五保老人等特殊困難群體老人，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)以保障弱勢群體老年人的基本生活。另一類是經(jīng)濟(jì)條件較好的老年人，他們從市場上購買所需的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。然而，因老年人有限的經(jīng)濟(jì)條件和保守的消費觀念，無法享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。第二是城鄉(xiāng)老年人之間不均等，城市大力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和完善，而農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)相對滯后，農(nóng)村老年人仍主要依靠家庭成員養(yǎng)老。第三是不同地域的老年人之間不均等，東部地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展快于中西部地區(qū)。[4]社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍較窄，既不利于實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的均等化，也不利于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）多元供給主體功能未充分發(fā)揮

養(yǎng)老服務(wù)的供給主體由傳統(tǒng)的國家和家庭轉(zhuǎn)變成政府、市場、社會組織、家庭等多元供給主體，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化既有利于減輕政府財政負(fù)擔(dān)，又能滿足老年人日益增長的個性化、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。政府的主導(dǎo)功能未充分發(fā)揮，存在嚴(yán)重的缺位和越位。政府的缺位表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評估機(jī)制不健全，各地區(qū)結(jié)合自己的實際情況積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，但都普遍面臨在服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人員、服務(wù)質(zhì)量等方面疏于監(jiān)管，導(dǎo)致市場上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)人員水平參差不齊；第二，政策的可執(zhí)行性和可操作性差，出臺的政策多是原則性的，例如對養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)晉升、崗位培訓(xùn)等難以落實到位，沒有為養(yǎng)老服務(wù)人員營造良好的社會氛圍；第三，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳嚴(yán)重滯后，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已在203個市（區(qū)、州）試點，但由于對其宣傳不足，導(dǎo)致很多老年人及家庭不了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。市場在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率較低，目前提供的多以日間照料、助餐類的服務(wù)為主，老年人多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求無法滿足。社會組織以與政府合作的方式參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展中面臨著組織機(jī)構(gòu)不健全、對政府的依賴性較強(qiáng)等問題，在一定程度上影響了社會組織對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的參與度。

（四）資金來源不穩(wěn)定

現(xiàn)階段我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要是政府財政撥款、服務(wù)收費、福利彩票公益金和社會捐贈。我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場化程度較低，加之老年人保守的消費觀念，服務(wù)收費具有很大的不穩(wěn)定性。

四、完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策建議

（一）確立“以需求為導(dǎo)向”的供給理念

馬斯洛需求層次理論將人的需求歸納為5個不同的層次，分別是生理需求、安全需求、歸屬需求、尊重需求及自我實現(xiàn)需求，當(dāng)較低層次的需求被滿足后就會追求更高層次的需求。老年人的需求也是多樣化的，既有較低層次的需求，如生活照料、醫(yī)療保健等需求，也有高層次的需求，如文化娛樂需求及精神慰藉需求。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)采用自上而下的供給方式，注重滿足老年人較低層次的需求，而忽視老年人高層次的需求，既不利于改善老年人的生活質(zhì)量，也使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資源配置損失了效率，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給應(yīng)以老年人的需求為導(dǎo)向。

（二）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所扮演的角色主要是政策制定者、監(jiān)督者、宣傳者和服務(wù)購買者。作為政策制定者，政府應(yīng)規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，以確保政策的可執(zhí)行性。政府應(yīng)切實履行監(jiān)督職責(zé)以完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)，例如加強(qiáng)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)事中、事后的監(jiān)督、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的監(jiān)督等。作為宣傳者，政府應(yīng)重視對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳引導(dǎo)，通過使用電視、報紙、手機(jī)等工具，使老年人及其家庭更加了解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，作為服務(wù)購買者，政府應(yīng)加大在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政投入，將更多的老年人納入服務(wù)購買范圍，以無償或低償?shù)姆绞焦膭罾夏耆讼硎芫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)，擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍，推動居家養(yǎng)老服務(wù)的均等化建設(shè)。

（三）發(fā)揮市場資源配置作用

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有廣闊的發(fā)展前景，市場應(yīng)根據(jù)老年人的實際需求開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模化、品牌化、連鎖化經(jīng)營。當(dāng)前市場供給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)層次較低，主要以基本的生活照料服務(wù)為主，而對于醫(yī)療保健類和精神慰藉類服務(wù)的供給嚴(yán)重滯后，積極老齡化理論指出，老年人的健康不僅是指身體健康，更要保持精神健康和社會參與。因此，市場要重視滿足老年人較高層次的需求，加大對精神慰藉類服務(wù)的供給。

（四）發(fā)揮社會組織補(bǔ)充作用

社會組織因其靈活性和非營利性而成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要供給主體，其非營利性體現(xiàn)在通過整合和鏈接多方資源提供市場不愿供給的某些養(yǎng)老服務(wù)，靈活性體現(xiàn)為在基層工作能夠及時了解老年人的真實想法從而根據(jù)老年人的實際需求開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目。社會組織要加強(qiáng)組織的制度建設(shè)，完善組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，重視對優(yōu)秀人才的引進(jìn)，增強(qiáng)組織自身實力，從而提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的參與能力。

（五）發(fā)揮家庭基礎(chǔ)作用

社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展在一定程度上彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的弱化，市場和社會組織等其他供給主體為老年人提供專業(yè)化和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，但家庭給予老年人情感方面的慰藉是其他供給主體無法替代的，在老年人養(yǎng)老服務(wù)供給中仍發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。家庭成員應(yīng)關(guān)注老年人日常身體狀況和精神狀況，政府可探索將失能老年人家庭照料者提供的服務(wù)和專業(yè)化的培訓(xùn)納入養(yǎng)老服務(wù)購買范圍之內(nèi)。