高品質人居環境在海岸帶規劃中的實現路徑研究

桑新春，梁湘波，王秀娜

(國家海洋技術中心，天津 300112)

1 引言

海岸帶是陸地和海洋交互關聯、相互融合的紐帶空間，這里既是人類活動最為活躍的地區，也是人口密度最大的地區[1]。特殊的地理位置區位造就了海岸帶獨特的資源條件和環境條件，海岸帶地區是支撐我國沿海經濟高質量發展、推動高水平對外開放、聯動陸海內外活動的關鍵地帶，也是落實海洋強國戰略，推動陸海統籌發展的核心區域[2]。

黨的“十九大”指出，中國特色社會主義已進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著中國城市居民對居住環境需求的提升，人居環境質量越來越成為社會關注的話題[3]。與此同時，統籌陸海產業布局、產業結構、基礎設施建設，推動人與自然、陸地與海洋和諧發展被認為是生態保護與環境治理的重點[4]。因此，加強海岸帶地區人居環境建設和提高沿海居民人居環境滿意度已成為海岸帶地區人民的必然需求。

2019年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確指出海岸帶規劃是國土空間規劃體系下的專項規劃[5]。這意味著海岸帶規劃要深入貫徹落實中央這一重大決策部署，圍繞陸海統籌根本要求，探索國土空間規劃體系下海岸帶規劃與管理的新思路、新方法、新策略，推動構建形成人海和諧的空間治理新格局[6]。從此刻起，海岸帶規劃作為統籌海岸帶地區空間開發保護的專門安排，亟需將打造人與自然和諧共生的海岸帶人居環境作為重要規劃內容予以實現。

2 海岸帶人居環境的需求與愿景

我國海岸帶地區以12%的國土面積承載著61%的經濟總量和43%的常住人口，沿海縣級單元以3%的國土面積承載著17%的經濟總量和13%的常住人口[7]。在海岸帶地區經濟高速發展，地位日趨重要的同時，海岸帶由于其敏感和脆弱的資源與環境條件，面臨著嚴峻的生態環境形勢和強烈的海洋災害危害，并為此承受這重大的經濟損失。經不完全統計，我國海岸帶脆弱區岸線占總長度的83.2%，近海海域脆弱區占到81.8%[8]。從1989～2016年海洋動力災害已造成了4911億元直接經濟損失，平均175億元每年。

從以往海岸帶城市建設與布局來看，海岸帶生態遭到破壞，脆弱的海水生態環境缺少及時的保護與修復，直接導致人們對城市濱海景觀的景觀感受變差[9]。過往的城市規劃和海洋功能區劃，將陸海管理二元分割，陸域和海洋的功能沒有實現統籌，導致了岸線兩側的功能往往出現相互矛盾[10]，進一步削弱了該區域高品質人居環境的塑造和協調，造成人不親海，居不近海的尷尬現實。

基于此，海岸帶地區作為沿海高質量經濟發展的前沿陣地，不僅要實現空間優化、資源集約、生態保護、產業引導等硬指標任務，同時也要在區域高品質提升等方面以人為本，改善海岸帶人居環境品質，提升人民群眾獲得感和幸福感。通過優化海岸帶地區城鄉功能布局和空間結構，統籌安排生產生活生態空間，“留白增綠”等方式增加海岸帶親水空間和公共活動空間，形成環境優美、宜居舒適、方便快捷的人居環境[11]，實現海岸帶地區城鄉高質量發展。高品質生活成為海岸帶地區居民對美好生活的強烈愿景。

3 海岸帶人居環境面臨的問題

3.1 親?？臻g的規模和品質滿足不了快速增長親海需求

(1)海岸帶地區生產生活生態空間布局不合理，港口開發、臨海工業、城鎮建設大量占據親海空間，海岸景觀和生態功能遭到破壞。

(2)優質親?？臻g呈現私有化、貴族化和過度商業化的趨勢。海岸帶空間的橫向連續性被割裂。海岸帶生態服務產品的普惠性被削弱。

(3)通往海岸帶的縱向公共廊道不足，親海空間可達性較差，導致部分海岸帶地區“近水而不親水”。

(4)親?？臻g缺乏系統有效的整合，未形成系統化的游憩網絡。超負荷的旅游承載導致濱海旅游城市居住條件和旅游體驗不佳；偏遠海岸地區缺乏相應的公共交通、慢行系統和配套設施的支持，公共服務設施的利用效率不高。

(5)親海需求集中的沿海發達城市地區的海水環境質量較差，部分親水空間不符合濱海風景旅游要求，不適宜人體接觸。

3.2 海洋災害種類多、區域差異大,海岸帶人居安全受到威脅

(1)沿海人口集聚，生活空間集中分布海岸帶地區。部分沿海區域工程防護措施設防標準偏低[12]，風暴潮災害易導致城鎮地區積水內澇，基礎設施受損，影響人居安全。

(2)沿海海平面變化總體呈波動上升趨勢。1980～2017年間，沿海海平面上升速率為3.3 mm/年，高于同期全球平均水平[13]。江蘇省沿海地區、天津市大部分地區、上海市幾乎全部地區、廣東省珠江口地區均位于海平面上升風險區內。

(3)渤海和黃海部分濱海平原地區海水入侵范圍較大。海水入侵導致地下淡水水質咸化，居民生活、農業灌溉和工業生產受到嚴重影響[14]。

(4)為保護海岸帶生態功能、減輕海洋自然災害影響而劃定的空間邊界線和管理控制線沒有有效實施。

(5)岸線侵蝕嚴重，以廣東省為例，約有21.6%的海岸線遭受不同程度的侵蝕，部分功能退化喪失。

3.3 海岸帶地區整體風貌缺少系統的設計引導

(1)部分海岸帶地區缺乏對沿海建筑高度、體量、形式、色彩的城市控制引導，導致濱海天際輪廓線韻律感和節奏感失控，建筑天際線和自然輪廓線缺少襯托交融。

(2)部分建筑體量過大、高度突兀，形成墻壁效應，嚴重影響濱海界面景觀的視線通透性，割裂了山海關系[15]，部分建筑形式和色彩與濱海自然環境缺乏呼應，影響濱海整體建筑風貌特色和和諧。

3.4 海岸帶地區部分農村和海島的居住、公共服務設施和環境衛生條件較差

(1)部分海岸帶地區村莊布局分散，鄉村風貌不協調，房屋建筑缺乏整體規劃，美觀性和抵御自然災害能力較差[16]。

(2)部分海岸帶地區農村和海島的交通道路、通訊、供電、供水等基礎配套設施還有待完善。

(3)部分海岸帶地區農村和海島的環境衛生較差，生活垃圾收集及處理設施不健全，缺乏污水收集管網與處理設施, 生活污水隨意排放、處理率低。

4 提升海岸帶人居環境的解決路徑

4.1 改善城鎮人居環境

近年來，沿海城市濱海新區開發、環灣發展、連島工程、海洋生態城建設等日益頻繁。海岸帶城鎮人居環境改善面臨新形勢和新挑戰?！兑巹潯窇凑找虺鞘┎叩脑瓌t，從景觀、安全、環境衛生、公共服務等領域對海岸帶地區城鎮的人居環境提出政策導向。

(1)加強規劃，提升濱海城市景觀風貌。落實綠水青山就是金山銀山的新發展理念，創造優美自然、富于地方特色和時代特征的海岸環境。建設海岸帶公園、地質公園、森林公園、城市綠道等開放型空間，拓展公眾親?？臻g，除生產岸線、特殊利用岸線以及相關法律法規另有規定的岸線區域外，均應以適當方式向公眾開放，讓海岸帶城鎮居民望得見山[17]，看得見水，記得住鄉愁。落實國家新型城鎮化發展戰略，依托海岸帶資源優勢，建設宜居、宜業、宜游的活力綠色海岸帶。

(2)保障海岸帶地區城鎮人居安全。加強海岸帶地區海岸帶侵蝕、海平面上升、風暴潮等災害預警監測、災害預防、風險評估和隱患排查治理，建立健全海岸帶災害預警和災害監測信息系統。提高濱海城鎮地區海堤風險防范水平，結合各地情況，建設集物理、生態和文化功能于一體的生態海堤[18]。濱海城鎮建設、產業布置要充分考慮海岸帶災害風險，海岸帶侵蝕災害頻發區域，盡量避免建造大型基礎設施和居民社區。堅持存量發展，加快傳統產業升級改造，合理控制城鎮開發邊界。

(3)改善海岸帶城鎮的環境衛生狀況。結合具體的海岸帶城鎮發展實際，做好針對性的綠化設計，結合“南紅北柳”濕地修復工程，選擇成本低和適應性強的園林樹種，建設具備特色的人文景觀，將城鎮特色展現出來。加快改造城鎮排污系統，提高污水處理水平。嚴格監管城鎮工業企業有效處理工業污水，降低工業污水偷排現象。結合城鎮自身發展狀況，制定相應的垃圾處理計劃及方案，大力推廣垃圾分類收集，加強相關設施的完善，推動垃圾的資源化回收，營造美好環境。

(4)加強基礎公共服務配套。推進濱海公路建設及提升改造，拓寬步行專用道。加快海岸帶地區高速鐵路建設，促進鐵路交通便利化。在有客運港口的城鎮，推進客運港設施的升級更新。加強交通基礎設施資金投入力度，全面推進交通基礎設施建設。

4.2 提升鄉村人居環境

根據國家有關政策，緊密結合海岸地區鄉村發展實際，聚焦鄉村風貌整治、生態環境治理與污水廢棄物處置等重點任務，促進美麗鄉村建設與新型城鎮化同步發展。

(1)加強鄉村統籌規劃。統籌考慮鄉村生活、旅游休閑、文化氛圍、交通便捷等因素，注重建筑風貌、歷史文化、景觀美化、自然風景的協調，打造建筑精品和鄉村亮點，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的村莊個性特色[19]。完善鄉村公路、通村道路系統，推進行政村連通成網工程、村內道路硬化建設、城鄉客運一體化建設。加強?；a業和海洋災害等安全風險對鄉村人居環境影響的科學評估，合理設置安全緩沖和建筑要求。

(2)加強生態環境治理。加大村莊河道溝塘整治疏浚力度，重點恢復污堰塘、黑水溝的生態；在可利用空間植樹造林，保護和恢復山水林田湖草生態系統，建設綠色生態村莊。

(3)完善鄉村污水廢棄物處置。農村生活污水要分步驟、有計劃推進治理，推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸、覆蓋，因地制宜采用適合農村特點和實際的污水處理技術，促進生活污水源頭減量和尾水回收利用，實現“源頭分類、集中收集、資源化利用、無害化處理”，積極探索村莊環境多元整治模式和長效管理機制[20]。

4.3 優化海島人居環境

因島制宜推進海島人居環境建設。積極探索海島人工建設與自然環境的構成關系，形成島—海—人渾然一體，蔚為特色。

(1)有居民海島在繼承民居風貌特色基礎上應注重空間美感的塑造，傳承島上歷史遺存和風景名勝等文化底蘊。以尊重和適應自然理念利用和改造海島，盡力保護山地海島地形地勢及山脊輪廓線，保護砂質海島自然岸線安全。

(2)倡導無居民海島生態開發，毗鄰濱海城鎮的無居民海島應注重生活休閑文化空間的建設，提供適宜的觀景場所，作為城鎮居民觀海親海的重要公共平臺。加強生產類開發的無居民海島生活生態空間建設，保障從業人員生活環境基本安全需求。

(3)提高邊遠海島公共服務能力和休閑文化建設，增強災害預防能力，促進生活居民或從業人員長期“能留愿居”。

5 海岸帶規劃措施和建議

5.1 協調城鄉發展，保障公眾親海空間

優化城鎮體系和空間布局，推動城鄉融合發展，嚴格控制海岸帶地區城鎮開發邊界，防止城鎮盲目向海邊擴張和無序蔓延，保護親海空間的公共性和可達性。實施海岸帶生態保護、整治修復、污染防治和建筑退縮等綜合措施，拓展公眾親海空間。

5.2 構建防災減災安全屏障，保障人居安全

加強海岸帶地區海岸帶侵蝕、海平面上升、風暴潮等災害預警監測、災害預防、風險評估和隱患排查治理，建立健全海岸帶災害預警和災害監測信息系統。應根據海洋災害風險評估和區劃結果，開展濱海城鎮建設、產業布局和生態建設。探索建設生態海堤，提高海洋生態系統防災減災服務能力。

5.3 加強海岸帶景觀設計和塑造，提升濱海景觀風貌

加強海岸帶景觀和特色塑造，對影響海岸帶整體空間形態和特征的關鍵區域、天際線、山脊線和景觀軸帶進行引導控制，創造優美自然、富于地方特色和時代特征的海岸環境。加強農村和海島規劃管理，保持村莊整體風貌與自然環境相協調，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的村莊個性特色。

5.4 加強公共服務和基礎設施建設，推進公共服務均等化

補齊沿海小城鎮基礎設施和公共服務短板，提高服務城鎮居民和周邊農村的能力。加強海岸帶地區農村和海島的交通、供電、供水、通訊、生活垃圾和污水處理等基礎配套設施建設，改善農村和海島的居住、公共服務和環境衛生條件，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

6 結論

打造海岸帶地區高品質人居環境是踐行綠水青山就是金山銀山理念的必然選擇，必須要依托國土空間規劃體系的構建，以海岸帶規劃為抓手，實現對陸域、海域的統籌協調和優化布局。本研究以生態優先、陸海統籌為理念，結合海岸帶陸海空間特性，探索性地從海岸帶地區城鎮、鄉村、海島三個角度分析面臨的問題和相關措施。筆者認為，海岸帶規劃應通過嚴控城市邊界擴張，劃定海岸帶建筑退縮線等手段，充分保障公眾親海空間，推動海岸帶地區城鄉協調發展；通過加強預警監測、災害預防、風險評估和隱患排查治理等監視監測技術，構建一套健全的海岸帶災害預警和災害監測信息系統，實現海岸帶地區人居安全，風險可控；通過對海岸帶地區天際線、山脊線等關鍵區域和重要自然標志物進行生態管控，以塑造優美的海岸帶景觀；通過加強公共服務和基礎設施建設，改善城鄉居住、環衛等基礎條件，推進城鄉基本公共服務均等化。