鎮雄縣易地扶貧搬遷社區管理初探

趙祖湧

易地扶貧搬遷是扶貧攻堅時期的新生事物，對扶貧脫困起到了重要作用，成功地解決了“一方水土養活不了一方人”的扶貧難題。在扶貧攻堅中，形成了較為龐大的易地扶貧搬遷群體（以下簡稱“移民”），建立了易地扶貧搬遷安置點，成立了易地扶貧搬遷移民社區（以下簡稱“移民社區”）。如何做好這龐大移民群體即移民社區的管理工作，關系到能否實現習近平總書記在平利鄉調研時強調的“移得出，穩得住，住得下去，才能安居樂業”的指示精神，能否實現習近平總書記“小康路上一個也不落下”的要求，使移民社區得到長足發展，同其他城鎮社區一道在全面小康路上共同邁進，這是值得研究和探索的課題。

一、當前鎮雄縣移民社區概況

鎮雄縣按照習近平總書記精準扶貧精神，采取壓實責任、精準調查、精準施策等措施，一步一個腳印，步步為營，2020年，從大山中搬出了6.5萬建檔立卡人員在城鎮集中安置，成立社區，統一管理，至此，鎮雄縣扶貧攻堅戰按照國家脫貧標準勝利收官，通過了國家、省、市層層驗收，大獲全勝。

（一）移民社區管理現狀

鎮雄縣是全國的特困大縣，人口170多萬，地處川、滇、黔三省接合部，集革命老區、高寒山區、貧困山區于一體，貧困面大，貧困村254個，貧困人口558009人；貧困程度深，縣級財政窮，基礎設施弱，是云南省27個深度貧困縣之一。一直以來，鎮雄縣委、縣政府帶領全縣各族人民同貧困作不懈的斗爭，特別是黨的十八大后，堅決按照習近平總書記精準扶貧的指示精神，全面貫徹落實中央、省、市相關扶貧政策，奪取了扶貧攻堅戰的勝利。這其中，異地扶貧搬遷功不可沒。主要采取宣傳發動、轉移就業、搬遷后扶、穩定融入“四個全覆蓋”措施和“進城入鎮上樓”集中安置模式，搬不動山就搬人，幫助群眾搬出大山，斬斷窮根，累計搬遷了6.5萬人，建立6個大安置點，成立了9個社區，即縣城南部新區3個安置點每個成立2個社區，以勒鎮安置點成立1個社區，母享鎮安置點成立1個社區，碗廠鎮安置點成立1個社區。

移民社區同其他城鎮社區一樣，成立“兩委”班子，加上社區管理者，組成了移民社區居民委員會，對整個社區進行管理。不同的是社區“兩委”不是由社區移民群眾選舉產生，根本原因：一是沒有到村級換屆時間，二是移民社區群眾都是從全縣不同的山區集中起來的建檔立卡人員，相互間幾乎未曾謀面，彼此陌生，更談不上相互了解，無法選舉產生出真正能代表移民社區大多數群眾意愿的社區領導班子，因此，移民社區的“兩委”班子只能由街道辦事處或鄉（鎮）暫時任命。

移民社區下設樓長，每棟樓1個樓長，負責整棟樓移民管理的日常事務，其職責與其他社區下設的居民組長、村委會下設的村民小組長相同。但是，因為移民都是從偏遠深山里搬進城居住的，特別是老人和孩子，大多對城市生活一無所知，有的從未見過電梯，更沒有乘過；有的沒有見過這么高大的樓房，更沒有住過，開始總是找不到分給自己的家，有的連在小區里找路都難，怎樣丟垃圾、怎樣進超市買菜、上街怎樣過馬路等都需要樓長教，有時還要親自帶路，因此，移民社區建立之初，移民社區管理主要是解決以上瑣碎問題。移民剛到社區時有由政府倡導由各單位職工、剛畢業的大學生和社會青年志愿者組成的臨時服務隊的幫助，移民安置好后，服務隊解散，移民社區里不可預知的瑣碎問題的解決主要由樓長承擔，解決不了的向上級居委會反映，由居委會出面解決。

移民社區里建有運動場，安裝有基本的運動器材，有停車場，有專門為移民孩子開辦的學校，有日常生活所需的超市，生活十分方便，足不出社區就可以生活。雖然移民社區緊挨著其他城鎮社區，但圍墻把它同其他城鎮社區區別開來，成為城鎮獨立的單元。

移民社區里除了住房還有門面，可以租給商家，移民年終參加分紅，也是一份收入。為了使移民勞動力能夠外出就業掙錢，政府采取了一系列激勵措施。到省外務工穩定就業3個月以上者，可憑本人實名車票等資料申報最高不超過500元的一次性交通補貼；移民勞動力有意愿參加職業技能、創業能力提升、實用技術等各類培訓的，可向移民社區表明需求，由就業創業機構根據報名情況及時組織提供免費培訓，符合條件的，培訓期間每人每天給予60元生活補助費（含交通費）。移民社區里還建有扶貧車間，提供給不能外出掙錢的移民勞動力就近務工。除此之外，還給年齡稍大或體弱的移民勞動力安排環衛、綠化等托底公益性崗位。移民除了在移民社區里的待遇，家鄉還有承包的土地和承包的山林，隨著農村土地流轉政策的實施，移民還可以參加分紅。相比其他城鎮社區的居民，移民社區群眾的待遇要優厚些。

（二）移民構成

從移民致貧原因的角度分析移民構成情況，雖然致貧原因很多，而且各有不同，但歸結起來主要有幾類。

1.基礎設施滯后致貧。生態脆弱，交通閉塞，信息不暢，遠離學校，“一方水土養活不了一方人”造成的貧困，在移民中占29%。這類移民一般養育的孩子較多，生活負擔較重。

2.觀念落后，思維單一致貧。有勞力，文化低，視野窄，無技術，“一根筋”，憨厚老實，俗稱“老實農民”，被長期綁在土地上，膽小怕事，甚至不敢外出造成的貧困，在移民中占23%。這類移民往往不怕吃苦，但找不到賺錢門路。

3.因天災人禍造成勞力缺乏致貧。家庭主要勞力因天災人禍致殘或死亡，無法支撐沉重家庭負擔造成的貧困，在移民中占12%。這類移民中以男性致殘或男性死亡妻子改嫁的居多，他們往往上有老下有小。還有父母雙亡的孤兒，有的還處在九年義務教育階段。

4.因病致貧。一人得大病全家受拖累，既拖住其他家人無法外出掙錢，又要支付較大的醫療費用，使家庭負擔越來越重，致使家庭貧困，在移民中占8%。這類移民家中至少有一個大病成員，或正在治療，或已死亡，或已治愈，家中都支付了不少錢，都在還債中艱難爬行。

5.因學致貧。家庭中有一兩個孩子在讀高中或大學，勞力又少，難以支付學費造成的貧困，在移民中占9%。這類移民往往孩子較多，但重視教育，大的讀高中或大學，小的還在九年義務教育階段，為了照顧孩子讀書，沒有外出務工，家庭經濟來源單一。

6.動力缺乏致貧。文化低，素質低，觀念落后，沒有目標，缺乏沖勁，找到一碗吃一碗，更有甚者，好吃懶做，以爛為爛，“破罐子破摔”，被稱為“懶鬼”，在移民中占9%。這類移民，特別后者男性單身的較多，或因懶惰找不到配偶，或因懶惰而配偶離異，或因配偶離異而變懶惰。

7.其他原因致貧。有因家庭主要勞動力正在服刑，或已刑滿釋放缺少經濟基礎；有做生意被騙，或經營不善虧本負債；有因嗜賭成性耽誤正事，或因賭而負債等，在移民中占10%。

二、移民社區管理存在的問題及原因分析

移民社區，從居民構成的復雜性到居民享受的政策都與其他社區有很大差異，其管理也與其他社區應有所不同。移民社區是新生事物，還存在一些問題，只有找出問題，才能施以“靶向治療”，精準施策，方能事半功倍。

（一）管理與移民社區的特殊性和復雜性不相適應

一方面體現在社區“兩委”班子和管理人員的配備上，本該由社區全體移民選舉產生，但實際上因為移民都是從全縣各地遷來安置點的建檔立卡戶，相互不認識不了解，移民社區又是新生事物，只得由街道辦事處配備。雖然提前準備了人選，但始終沒有移民社區管理經歷，缺乏管理經驗，只能在工作中摸索，致使社區管理中的問題預見性不足，工作超前性欠缺。另一方面是管理人員的補助低，工作任務重，擔負的職責和勞動的付出與報酬不對等，會造成管理人員不穩定。再就是體現在移民方面，一是移民都是從分散的農村匯集到城鎮高樓居住，彼此陌生，不同于農村家鄉，有親戚朋友、鄰居和熟人，彼此都認識和了解，交流相處隨心所欲，沒有壓力，尤其是勞動力外出務工的家庭，在家的老人倍感不習慣，陌生的環境，陌生的人，要重新認識和了解，需要過程和幫助。二是移民都是土生土長的農村人，土地聯產承包責任制后，土地分割分散化、細碎化①蘇志宏，徐田.鄧小平“兩個飛躍”理論視閾下新時代農業生產經營方式的發展創新[J].理論視野，2019（03）：37-42.，經營都是以家庭為單位，一些農民集體主義思想逐漸淡化，自私意識逐漸抬頭，考慮自己利益的多，考慮他人和社區利益的少。只要沒人看見，圖自己方便隨便亂扔垃圾或撿到財物不找失主，不上交，私自占有等現象時有發生。另外，由于一些地方交通不便，信息不暢，飲水稀缺，養成的家里衣著不整潔或隨地吐痰等不良習慣，有的還存在寧信巫師不信科學，紅白喜事大操大辦，請客送禮或老人不敢隨遷進城居住，害怕死后被火化等不良風氣，都需要社區管理創新方式進行教育使之改變。三是移民無論是收入，還是所受到的教育水平和素質水平都比較低，本身在原住地就處在弱勢，難免產生自卑，缺乏自信。進城了，由于長期城鄉二元結構造成城鄉差別形成的層次分割，更成為移民融入城市社會生活的心理障礙，需要社區管理付出更大的努力去消除①劉建娥.中國鄉—城移民的城市社會融入[M].北京：社會科學文獻出版社，2011：184.。

（二）移民社區、移民原住村和掛包干部三者之間合力減弱

移民社區、移民原住村、掛包干部三者之間的聯系不夠緊密，職責不夠明確，沒有形成三者聯動。在搬遷工作中，三者各演各的角色，各盡各的職責，群眾移出了，主要職責轉向了移民社區，似乎移民變成了“嫁出去的女，潑出去的水”。特別是宣布脫貧后，移民原住村和扶貧掛包干部思想上繃緊的弦有松懈現象，致使三者合力減弱。實際上，移民與原住村有著扯不斷的聯系，根在原住地，親戚朋友在原住地，移民的城市社會生活融入還需三者同頻共振，形成強大合力。

（三）集體經濟缺乏

移民社區除了政府投資的移民安置房門面租金外，沒有其他集體經濟。社區設施全靠政府投資，社區“兩委”和社區管理人員的補助很低，也沒有資金給予補充，移民福利除了國家扶貧政策規定的由國家撥給外，就只有微薄的門面分紅，社區要開展活動，也只得向社會求助。移民社區才成立，一方面主觀上對集體經濟的發展不夠重視，認為當務之急是社區的穩定，社區勞動力的轉移就業；另一方面客觀上看準本社區的優勢劣勢，如何跟市場對接，做到穩扎穩打，還需一個過程。再就是社區“兩委”班子和管理人員，都是社區成立時才上任的，對如何帶領移民社區群眾全面深入了解市場，發展社區經濟存在認識上、知識上和實踐上的不足。

（四）移民社區的獨立性會成為移民社區融入城市社會生活的障礙

為了方便移民的生產生活，移民社區里各種設施一應俱全，包括超市、學校、運動場、扶貧車間等，可以不出小區就能生活，因此，大人和小孩同其他社區居民必須接觸交流的機會很少。更加上由于長期城鄉分割形成的層次感，使移民害怕同城市居民接觸，城市居民存在的優越感加上移民扶貧政策優于城市居民政策造成的不平衡心理，更不可能主動接觸移民。如果沒有“外力”干預，長此以往，移民社區會成為獨立的世界，更會增加移民城市社會生活融入的難度。移民社區剛成立，移民的第一需要（物質需求）特別重要，社區管理的主要精力放在移民的就業和移民城市生活知識的教授上，但對移民精神上融入城市社會生活的重要性認識不足，認為移民社區的穩定關鍵是移民的收入問題，只要移民有工作，有了錢，有房子住，孩子有學上，安居樂業，就會穩定下來，從而忽視了移民的精神需求。按照馬斯洛需求層次理論，物質需求是低層次需求，精神上的需求才是人的較高層次的需求。移民的城市社會生活融入包括兩個方面：一是物質生活，二是精神文化生活。物質經濟是基礎，但精神文化上的融入任務更艱巨，更具長期性和復雜性。

三、對策和建議

實踐—認識—再實踐—再認識以至無窮是認識發展規律。移民社區管理是新生事物，只有在管理中不斷探索，不斷總結，不斷創新，找出問題，解決問題，才能確保移民社區管理快速健康發展，探索出切實可行的移民社區管理規律，這是符合認識發展規律的。

（一）移民社區“兩委”和管理人員的配備

移民社區同其他社區相比，無論是移民的構成，還是其本身的素質水平和所受到的教育水平，以及經濟收入，情況都比較復雜，問題比較繁多，對社區“兩委”和管理人員的要求更高。

1.抓“一把手”。在移民社區“兩委”的配備上，要抓住黨委書記（黨總支書記、黨支部書記）不放松，帶頭人十分重要。歷史的經驗告訴人們，任何一個組織或團體，能否得到較好發展，跟領頭人的心胸、視野和素質有直接關系。無論“將熊熊一窩，兵熊熊一個 ”的俗語，還是領頭羊效應，都說明領頭人的重要性。移民社區管理，問題特殊，任務艱巨，黨組織一把手的選配就顯得更為重要，必須慎重，精挑細選。

2.抓“優中選”。移民社區除黨委書記（黨總支書記、黨支部書記）外的居委會主任和其他管理人員，與其他社區相比應更具無私奉獻精神，更具愛心，更具親和力，更善于做思想政治工作，還應具備創新思維，勇于創新，不因循守舊，墨守成規。要善于學習，培養起敢于應對復雜局面的勇氣和能力。

（二）加大移民社區“兩委”和管理人員培訓的力度

加大移民社區“兩委”和管理人員的培訓力度十分重要，也十分迫切。應整合培訓資源，充分發揮黨校的陣地作用，整合其他專業學校的培訓力量，形成合力，適時對移民社區“兩委”和管理人員進行培訓。移民社區“兩委”和管理人員雖然已上崗，但同社區群眾的要求有諸多不適應，如果不及時使移民穩定下來，一旦移民的期望值與實際反差太大，重返家鄉，不僅前期搬遷工作前功盡棄，而且再做工作搬遷將會更難。同時，隨著移民不斷的城市融入和社區各方面的不斷發展，對社區管理的要求將會越高，挑戰也會更嚴峻，加強培訓是增強管理適應性最有效的途徑。

（三）采取有效措施，切實解決扶貧扶志的問題

雖然移民社區里的群眾，國家采取各種有效措施使其達到了各項脫貧指標，已經脫貧，但扶志是一個長期的過程。移民社區應通過標語、廣播、電視、電影、開展移民群眾喜聞樂見的表現勤勞致富形象的藝術活動、召開表彰脫貧模范移民大會等各種方式激發群眾，形成努力勤儉脫貧光榮、好吃懶做貧困可恥的氛圍。應尊重移民群眾在扶貧脫困中的主體地位，激發起內生動力，樹立脫貧自信，形成脫貧自覺。對長期形成的懶惰、依賴思想，移民社區管理者和幫扶干部應不斷進行說服教育和勸誡，不斷給其灌輸國家各項扶貧政策和脫貧成功經驗，使其樹立脫貧信心，改變精神面貌。針對那些有勞動力而因好吃懶做造成的貧困，坐享國家補助還心安理得，通過多次說服教育和勸誡仍然無動于衷的，可開辦學習班，集中進行教育。對不僅不自食其力，還身染惡習，或酗酒、賭博、吸毒等的移民，應采取綜合幫教措施，司法、公安等治安部門也應參與進來，形成強大的幫教合力。

（四）建立移民社區服務中心

應通過向社會呼吁、動員、招募等方式，組建移民社區服務中心，由非營利社會組織、相關研究機構、大學課題組、社會志愿者、有一定專業知識的大學實習生等參加，對移民社區群眾提供政策解答、法律咨詢、心理咨詢、矛盾調處、組織活動和開展養老服務等，為移民群眾解惑除難。通過組織上一定檔次的活動，既能吸引移民群眾又能吸引其他城鎮社區居民，既能促進移民社區群眾的相互認識、交流和了解，為下一步移民社區居民委員會的選舉作準備，從而建立起移民對移民社區，乃至對整個新居城市的主人翁意識、責任感，又能促進移民社區群眾同其他城鎮社區居民的相互認識、交流和了解，從而消除因城鄉長期二元分割形成的層次感，縮短移民融入城市社會生活的進程。利用節假日開展文體活動，由移民社區學校學生及家長和其他城鎮社區學校學生及家長參加，讓移民孩子和城市孩子“手拉手”，一同成長，幫助家長們建立“家長工作坊”，讓城市生活知識和價值觀得到傳遞，發揮城市教育的社會化功能，同時，增進移民和城市居民的理解和溝通，建立起移民對新居城市的認同感和歸屬感。有學者認為，“通過文體活動建立起來的交往結構為社區構建提供潛在的社會基礎”①楊敏.作為國家治理單元的社區：對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究[J].社會學研究，2007（04）：137-164.，也能從心理上打破移民社區與城市社區界限，為認同和共建同一城市提供潛在的社會基礎。

（五）加強移民就業培訓的針對性

收入是移民城市融入的物質基礎，就業是移民增加收入的主要途徑，就業培訓是移民獲得充分就業機會的重要措施。移民的就業培訓力戒那種以培訓而培訓泛泛而為的方式，應針對移民的就業方向和移民的自身實際進行培訓，內容的選取、時間的安排、培訓的方式等都應有針對性和實用性。培訓前應對移民進行精準調查，掌握其有關就業的方方面面，才能因需施教、因材施教。移民的素質水平和受教育水平總體偏低，本身在農村處于弱勢，因此應幫助其規劃就業方向，聯系就業企業，根據就業方向選擇培訓內容，實現學有所用。同時，應根據移民的素質水平和教育水平安排培訓時間，創新培訓方式，實現學有能用，使培訓社會效益最大化。

（六）大力發展移民社區經濟

社區經濟是因社區全面發展需要而興辦，其宗旨是為了社區居民生活得更好，其方針是“圍繞服務辦經濟，辦好經濟促服務”。社區經濟是社區建設的重要基礎，社區基礎設施建設、社區公益事業的開展、社區工作人員的補助、辦公經費的補給等都離不開經濟，它可以彌補政府資金投入的不足，也可以增加本社區居民的福利收入。移民社區應發揮鎮雄地處川、滇、黔三省接合部的區位優勢，抓住成貴高鐵、隆黃鐵路在鎮雄設站的機遇，隨著鎮畢高速、昭瀘高速、以七高速、鎮赫高速等公路的開通，30個鄉鎮（街道）幾乎通高速，交通便利，信息暢通，能更好融入長江經濟帶的發展機遇，大力發展移民社區經濟?？h、鄉鎮（街道）應制定相應政策鼓勵、引導、支持移民社區發展經濟，鄉鎮（街道）還應放手移民社區自主經濟管理權，提高移民社區發展經濟的積極性，同時切實減輕社區工作負擔，讓社區工作人員有更多精力發展經濟。移民社區應充分整合人力資源、物力資源、資金資源，讓更多移民群眾參與進來共同發展經濟，真正從經濟上體現移民群眾的主體地位，為社區建設服務，促進社區可持續發展。