關于入海排污口設置論證工作的問題及對策思考

黃曉旭

（廈門藍海綠洲科技有限公司，福建 廈門 361013）

在《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017年11月4日第三次修訂）和近年來環保督察反饋意見中均明確要求需規范入海排污口的設置和管理，入海排污口須依法依規開展備案制度。然而，當前法律法規僅提出入海排污口進行備案管理的要求，沒有發布明確、細致的操作標準，也未制定指導性的技術文件，使得入海排污口設置論證在實際工作中遇到一些問題，本文對入海排污口設置工作中遇到的問題進行梳理，并思考對策。

1 入海排污口設置的相關規定

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》第三十條，《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第二十二條，《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》中第十三條，《污水綜合排放標準》(GB8978-1996)中第4.1.5條，在GB3097中一類海域，海洋自然保護區、海濱風景名勝區、重要漁業水域和其他需要特別保護的區域，不得新建排污口，現有排污口應按水體功能要求實行污染物總量控制以保證受納水體水質符合規定用途的水質標準。采用暗溝或者管道方式排放的，出水管口位置應當在低潮線以下。在有條件的地區，應當盡量將排污口深海設置，實行離岸排放，污水離岸排放工程排污口的設置應當符合海洋功能區劃和海洋環境保護規劃，不得損害相鄰海域的功能。入海排污口位置的選擇，應當根據海洋功能區劃、海水動力條件和有關規定，經科學論證后，報社區所在的地市級以上人民政府環境保護行政主管部門備案。

2 入海排污口設置論證工作實踐問題

2.1 入海排污口備案管理范圍不明確

《中華人民共和國海洋環境保護法》中明確入海排污口位置的選擇需要開展入海排污口備案管理，但是對需要備案管理的入海排污口沒有明確的性質、規模等要求，導致現實工作中入海排污口設置的備案管理無法全面落實。例如沿海農村生活污水、圍墾養殖排水、農田溝渠等歷史遺留的入海排口，大部分不符合入海排污口設置管理要求，如何明確責任主體進而開展備案管理難以落實。另外環境影響較小，《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中未作規定，不納入建設項目環影響評價管理的建設項目，如鄉村污水處理站等項目按相關規定無需開展環境影響評價，但是根據《中華人民共和國海洋環境保護法》卻需要開展入海排污口設置論證工作。可見入海排污口備案管理范圍和要求需進一步細化。

2.2 排污特殊利用區劃定不合理

目前沿海各省市現行的海洋功能區劃均由原海洋與漁業局修編，由于歷史問題未陸海統籌，其中排污特殊利用區基本選擇水深條件較好的海域，沒有充分考慮陸域污水處理廠和工業企業的分布情況，甚至部分已批已建的深海排放口也未被劃定為排污特殊利用區，且劃定的排污特殊利用區是根據已有資料給出大概位置和圖標示意，雖然區劃文本中說明混合區的具體位置、范圍、面積等仍需要經過專題論證確定，但是在入海排污口位置選擇實際工作中，將排污口設置位于排污特殊利用區圖標范圍之外，或不具備離岸深海排放條件的地區將排污口設置在非排污特殊利用區，專題論證中對入海排污口設置的海洋功能區劃符合性無法給出明確結論，畢竟距特殊利用區中心多少距離屬于符合海洋功能區劃沒有明確規定[1]。

2.3 入海排污口設置論證程序不完善

目前國家和沿海各省尚未出臺入海排污口設置備案指導性文件和操作標準，僅各地市出臺相應的文件，對入海排污口的位置選擇提出一些原則性要求，沒有全面考慮入海排污口設置工作中可能涉及的問題及論證要求，例如排海管道的路由走向、可能穿越自然岸線、保護區、生態紅線的可行性，排污口周邊海域的自然水深和沖淤情況，以及管道沿線利益相關者協調的問題，因此在入海排污口設置論證工作僅對排污口的位置、區劃規劃符合性和環境影響進行了充分論證，而忽視了管線路由涉及的環境和用海問題，在后續路由勘察和海域使用論證階段發現即使入海排污口位置通過備案，但是管道路由受到眾多限制無法實施，排污口需要重新選址的問題。

2.4 混合區范圍的確定方法不嚴密

排污混合區允許范圍的確定，涉及到環境功能區劃、水文水動力條件、海水自凈能力、排污條件等眾多因素[2]，目前我國排污混合區僅在2002年實施的《污水海洋處置工程污染控制標準》（GB 18486-2001）中提出混合區為連續排出的污水各個瞬時造成附近水域污染物濃度超過該水域水質目標限值的平面范圍的疊加（亦即包絡），也就是達標排放的污染物稀釋擴散后達到周圍海域環境質量標準要求時所占用的海域面積，目前混合區允許范圍是通過數值模擬計算污染物增量疊加本底值之后的超標范圍來確定，由此可知對于排污混合區的范圍主要受水環境保護目標要求和水質本底值限制，水環境保護目標要求越高則水質標準越低，水質本底值越高，則與標準限制之間的差距越小，允許的污染物增量濃度也越小，劃定的排污混合區范圍就越大[3]。

由于調整環境功能區劃需要一系列的工作和程序，一般在GB3097中一類海域設置排污口的情況下才會開展環境功能區劃調整工作。但是不同的海區或同一海區的不同時刻觀測到的海水水質是不同的，混合區數值模擬計算時通過篩選污染物本底值數據可以對混合區范圍產生顯著的影響。例如，當某一海域調查結果顯示無機氮本底值較高，大部分調查站位的觀測結果超過了海域環境質量標準，僅少部分調查站位的觀測結果接近海域環境質量標準，在使用數學模型模擬計算時，如果選取接近海域環境標準的無機氮觀測數據作為本底值并以無機氮超標范圍確定混合區，那么這個范圍會是認為無機氮已經超標，選取其他達標水質因子計算得到的混合區范圍的幾十倍甚至上百倍。因此在排污口設置論證混合區的劃定過程中，通過篩選水質本底值可以對混合區范圍造成極大的影響，從而使劃定的混合區不能準確反映排污混合區的真實范圍[4]。

3 對策思考

3.1 建立入海排污口備案分類管理體系

建議對應《建設項目環境影響評價分類管理名錄》建立入海排污口備案的分類管理體系，對于無需開展環境影響評價或填報環境影響登記表的建設項目，填報入海排污口備案表，簡單填報入海排污口位置坐標、污水執行標準、排放規模等基本信息。對于納入環境影響評價管理，不具備離岸深海排放，路由勘察簡化管理的建設項目，在環境影響報告中設置水環境影響專章對入海排污口選址進行論證。而對于離岸深海排放，需要審批排海管道路由的建設項目，按規范開展排污口設置論證。

3.2 海洋功能區劃中排污特殊利用區的劃定

建議海洋功能區劃中排污特殊利用區由劃定可行轉為劃定不可行，即不單獨劃定排污特殊利用區，而是根據相關規定，將GB3097中一類海域，海洋自然保護區、重要漁業水域、海濱風景名勝區和其他需要特別保護的區域，劃定為不得新建入海排污口的功能區并明確其管控要求。對于規定不得新建排污口外的功能區均可以根據入海排污口設置規范經科學論證后設置入海排污口。

3.3 制定入海排污口設置論證規范

建議制定《入海排污口管理技術導則》《入海排污口監督管理辦法》《入海排污口設置論證報告技術導則》等詳細的入海排污口設置論證規范，結合《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，根據入海排污口的項目特征和擬設入海排污口海域的環境敏感程度，綜合考慮入海排污口及管道路由可能對海域產生的影響，細化入海排污口備案的分類管理。制定的論證規范應至少明確包括工程概況、海洋環境概況、海洋功能區劃、海洋自然保護區、重要漁業水域、海濱風景名勝區和其他需要特別保護的區域的規劃符合性分析、排放口自然水深和沖淤環境調查、環境影響預測與分析等內容，還應充分考慮排海管道路由登陸點位置及周邊環境、路由方案比選和工程地質條件、路由及排污口周邊海洋開發活動等限制性因素，充分論證入海排污口的環境影響及路由方案的可行性。

3.4 完善混合區范圍的確定方法

現行的混合區設置辦法的前提是受納水體有足夠的水量且本底不超標，考慮到污水離岸排放經濟、技術的可行性，沿海城市集中治理水污染設置的入海排污口一般在離岸20 km以內的近岸海域，且大概率為無機氮或活性磷酸鹽超標海域，因此完善在超標海域的混合區范圍劃定方法是必要的。在排污口設置論證工作中，為避免人為篩選水質本底值影響的混合區范圍的劃定，建議除使用特征污染因子作為混合區范圍劃定依據外，通過對化學需氧量、無極氮、活性磷酸鹽等常規水質因子，根據不同的水環境保護目標和超標情況設置合理的濃度增量限值以規范混合區范圍的劃定。

4 結語

我國入海排污口備案管理處于起步階段，相關法律法規及技術規范仍需要逐漸健全和完善，在現階段入海排污口備案管理工作中，缺乏對入海排污口的細分管理，沒有發布明確而細致的操作標準，也未根據實際的管理需求制定相應的論證規范，使得入海排污口設置備案無法滿足實際管理要求。通過建立入海排污口備案的分類管理體系，在功能區劃中排污特殊利用區由劃定可行轉為劃定不可行，制定入海排污口設置論證規范和完善混合區范圍確定的技術標準，以確保入海排污口備案管理落實到位。