檢委會辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)研究

劉濤

（濟(jì)南市城郊地區(qū)人民檢察院，山東 濟(jì)南 250098）

一、檢委會辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的重要意義

檢委會辦事機(jī)構(gòu)是人民檢察院檢委會工作順利運(yùn)行的重要保障，是檢察委員會和檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門之間聯(lián)系的橋梁，其職能作用發(fā)揮的大小和工作開展的是否順暢直接影響檢委會的工作質(zhì)量。檢委會辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)對檢委會工作的重要性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）保障檢委會正常運(yùn)行

如果沒有特定的辦事機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員承擔(dān)檢委會的日常工作，則檢委會無法正常運(yùn)行，檢委會決定事項(xiàng)能否執(zhí)行也無法監(jiān)督到位。比如檢委會會議時間和地點(diǎn)的通知，相關(guān)文書的制作和簽批工作，案卷材料的收集、整理和歸檔，會議決定事項(xiàng)的督辦催辦等等，這些都需要由專門的機(jī)構(gòu)即檢委會辦事機(jī)構(gòu)完成。

（二）提升檢委會會議工作質(zhì)效

檢委會辦事機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能，就是為檢委會決策發(fā)揮參謀助手作用。比如，對提交討論的案件或者事項(xiàng)進(jìn)行審核把關(guān)，防止議題隨意提請。對承辦部門提請程序不當(dāng)或者案件審查報告不規(guī)范的，提出糾正和修改完善的建議，避免因議題材料不完整、不全面而影響檢委會正確決策，從而提升檢委會議事議案質(zhì)量。要立足職能，對承辦部門提交研究討論的案件認(rèn)真審查，比如案件定性、法律適用、釋法說理、事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定以及承辦人意見等等，通過審查，歸納性地形成檢委會辦事機(jī)構(gòu)的案件審查意見。同時，為了更好地起到參謀作用，可將案件的疑點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題以及需要注意的事項(xiàng)提煉出來,總結(jié)成討論材料提前印發(fā)給各個委員,以便委員們比較全面地了解案情,為檢委會委員科學(xué)決策提出客觀、準(zhǔn)確的法律參考意見。

（三）監(jiān)督檢委會決定事項(xiàng)是否執(zhí)行到位

檢委會決定事項(xiàng)如果不能執(zhí)行或者執(zhí)行不全面、不準(zhǔn)確，則檢委會的指導(dǎo)和決策作用就形同虛設(shè)。檢委會辦事機(jī)構(gòu)通過跟蹤督辦、全程監(jiān)督、定期通報以及向領(lǐng)導(dǎo)和檢委會匯報等多種方式，確保檢委會決定事項(xiàng)及時、準(zhǔn)確執(zhí)行，維護(hù)檢委會工作的權(quán)威性。

二、檢委會辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)存在的問題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，不統(tǒng)一

現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)編制制度中，對檢委會辦事機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置、級別以及編制數(shù)量是沒有相關(guān)規(guī)定的，實(shí)踐中也是情況不一，多種多樣，規(guī)范化程度不高，具體說來，有以下幾種情況。一是機(jī)構(gòu)單設(shè)，有明確的編制。這種情況在基層檢察院比較少見。二是設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，與法律政策研究室、案件管理等部門合署辦公，辦事機(jī)構(gòu)人員為專職或者兼職。三是不設(shè)機(jī)構(gòu)，檢委會日常工作由法律政策研究室、案管部門或者辦公室等部門承擔(dān)。四是機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，有的稱之為檢委會秘書處，有的為檢委會辦公室。

（二）人員配置總體不強(qiáng)，特別是基層檢察院，這種情況較為突出，在一定程度上制約了檢委辦各項(xiàng)職能的發(fā)揮

從目前來看，基層檢察院檢委會辦事機(jī)構(gòu)的檢察人員絕大多數(shù)是兼職，如由辦公室、研究室或者案管辦的人員兼任檢委會辦事機(jī)構(gòu)人員。實(shí)行員額制以后，員額檢察官基本上都在一線辦案部門，加上員額檢察官較少，所以檢委會辦事機(jī)構(gòu)人員極少是員額檢察官，絕大多數(shù)是檢察輔助人員或者司法行政人員，法律研究水平總體上不如員額檢察官，因此在對疑難、復(fù)雜、重大案件如何處理的審查把握上還有一定不足，這在一定程度上制約了辦事機(jī)構(gòu)各項(xiàng)職能的發(fā)揮。

（三）工作職責(zé)定位模糊，造成工作中職能作用發(fā)揮有限

目前檢委會辦事機(jī)構(gòu)在檢委會工作中的作用更多體現(xiàn)的是會務(wù)保障作用，如收集議題資料，分發(fā)會議材料、會議通知、會議記錄和檔案整理等，其作為檢委會參謀助手的作用體現(xiàn)的并不明顯，比如在議題是否上會研究上沒有決定權(quán)。實(shí)踐中，一些檢察官將本應(yīng)自行決定的案件或者非應(yīng)上會研究案件提交檢委會審議，只要檢察長或者分管檢察長決定上會，檢委會辦事機(jī)構(gòu)是無法否決的，議題審查也就成了擺設(shè)。此外，如果檢委會辦事機(jī)構(gòu)審查議題報告人員為非員額檢察官，在審查意見上則權(quán)威性不足，一般不會對提交討論的案件或事項(xiàng)提出實(shí)體性意見建議，很難形成參考意見，實(shí)踐中基本上都是同意承辦人意見。久而久之，其參謀助手地位弱化，偏離辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立的意義，陷入領(lǐng)導(dǎo)愈發(fā)不重視，案件承辦檢察官輕視、工作積極性不高、職能作用發(fā)揮不好的惡性循環(huán)中。

（四）監(jiān)督檢委會會議決定執(zhí)行事項(xiàng)職能作用發(fā)揮不明顯

檢委會辦事機(jī)構(gòu)對會議決定是否執(zhí)行到位的監(jiān)督，通常都是通過對承辦部門提交的書面材料進(jìn)行審核完成的，對于執(zhí)行是否準(zhǔn)確全面，程序上是否及時高效則并不掌握。[1]一方面，檢委會辦事機(jī)構(gòu)對于決定落實(shí)情況的相關(guān)信息無法掌握，另一方面，也缺乏相應(yīng)的機(jī)制制度予以保障。

三、加強(qiáng)檢委會辦事機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)幾點(diǎn)淺見

（一）規(guī)范檢委會辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置

一是規(guī)范檢委會辦事機(jī)構(gòu)的名稱。建議最高人民檢察院下文規(guī)范檢委會辦事機(jī)構(gòu)的名稱，比如可將辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一稱之為檢委會辦公室。二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，在單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)編制比較困難的情況下，基層檢察院檢委會辦事機(jī)構(gòu)并入哪一個部門，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范。從各地的情況看，有的將法律政策研究室和案件管理中心合并，組成案件管理部，檢委會辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在研究室；有的將檢委會辦事機(jī)構(gòu)、人民監(jiān)督員辦公室、法警、技術(shù)信息部門和研究室合并成立檢務(wù)管理部門；有的將檢委會辦事機(jī)構(gòu)與研究室分離開來，分別并入不同的部門等等。

從更好發(fā)揮檢委會辦事機(jī)構(gòu)作用的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，檢委會辦事機(jī)構(gòu)與研究室和案件管理部門合并組成大部的做法更好，并且是獨(dú)立運(yùn)行，不放在研究室。理由有以下幾個方面。一是能夠保證人員能夠?qū)Ｐ淖龊眠@項(xiàng)工作，避免兼職造成顧此失彼的情況。二是與研究室同屬一部門，法律政策研究的成果可以為檢委會辦事機(jī)構(gòu)開展實(shí)體審查提供理論指導(dǎo)，加之研究室法律法規(guī)資料比較齊全，人員法律功底深厚，檢察業(yè)務(wù)水平較高，檢委會辦事機(jī)構(gòu)可依托與研究室同屬一部的優(yōu)勢，經(jīng)常性的溝通交流，能夠有力提升相關(guān)人員工作水平。三是與案管部門同屬一部門能夠充分利用案管的優(yōu)勢，及時了解上會案件的辦理情況和檢委會決定事項(xiàng)的執(zhí)行情況，有效提高監(jiān)督質(zhì)效。案管部門負(fù)責(zé)組織案件質(zhì)量評查和案件流程監(jiān)控，是檢察機(jī)關(guān)案件辦理的內(nèi)部監(jiān)督部門。檢委會辦事機(jī)構(gòu)與案管同屬一部門，可以及時了解案件性質(zhì)，掌握是否符合上會條件。檢委會作出決定后，通過案管部門，檢委會辦事機(jī)構(gòu)能夠掌握承辦部門的執(zhí)行情況，對沒有執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，可以及時跟進(jìn)監(jiān)督，確保檢委會決策準(zhǔn)確按時執(zhí)行，避免一紙空文的現(xiàn)象。

（二）在有條件的情況下，檢委會辦事機(jī)構(gòu)審查上會議題檢察人員應(yīng)為員額檢察官

司法責(zé)任制改革后，檢委會辦事機(jī)構(gòu)的工作能否具有權(quán)威性，能否發(fā)揮出應(yīng)有作用，在很大程度上取決于人員的配備，特別是員額檢察官的配備，這也是關(guān)系到辦事機(jī)構(gòu)工作持續(xù)發(fā)展和人員穩(wěn)定的重要問題。檢委會研究的案件主要是重大、疑難、復(fù)雜案件或者是重大影響的案件，如果議題審查人員不是員額檢察官，在提供法律參考上較難形成使人信服的意見。因此，建議在人員配備上應(yīng)重點(diǎn)考慮工作人員的理論水平、業(yè)務(wù)能力和辦案經(jīng)驗(yàn)等因素，選拔優(yōu)秀員額檢察官作為檢委會辦事機(jī)構(gòu)專職工作人員，增強(qiáng)人員專業(yè)化和職業(yè)化水平。即使受條件所限，無法配備員額檢察官，審查議題人員也應(yīng)當(dāng)是具有較高檢察業(yè)務(wù)水平和法律理論素養(yǎng)的檢察官助理，這樣才能增強(qiáng)辦事機(jī)構(gòu)本應(yīng)具有的權(quán)威性。

（三）制定規(guī)范性工作制度

統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)檢委會子系統(tǒng)的配置是檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作規(guī)范化的重要契機(jī)。檢委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定和統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)對檢委會工作各項(xiàng)文書的制作要求和工作節(jié)點(diǎn)設(shè)置，規(guī)范工作流程，切實(shí)提高工作質(zhì)效。

一是對承辦人提交議題是否符合上會條件嚴(yán)格把關(guān)。要按照《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范議案議事程序，厘清檢察官與檢委會的權(quán)限邊界，設(shè)定檢委會權(quán)力清單，對于提交檢委會討論的案件和事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，提高檢察官的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，防止承辦人為規(guī)避風(fēng)險而隨意將案件提交檢察委員會討論的情況。對不符合上會條件的議題，要依法提出否決建議，報檢察長決定。

二是規(guī)范議題提交審查程序，要求承辦部門嚴(yán)格執(zhí)行。司法實(shí)踐中，承辦部門議題提交不規(guī)范的問題在一定程度上存在。如提請程序不規(guī)范，承辦人不按照規(guī)定的時間將議題提交給辦事機(jī)構(gòu)，有時只是口頭通知，直到臨近檢委會會議召開前一天才將議題提交到檢委會辦事機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致檢委會委員和檢委會辦事機(jī)構(gòu)均沒有充分的時間對待議案件和事項(xiàng)進(jìn)行分析研究，不僅影響議題審查，而且直接影響檢委會會議質(zhì)量。再如，承辦部門提交的材料內(nèi)容不完整、格式不規(guī)范、文書不按照檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)要求制作，都對檢委會辦事機(jī)構(gòu)議題審查工作帶來不利影響。因此，檢委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制作議題提請規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)檢察長同意后發(fā)送各業(yè)務(wù)部門，要求嚴(yán)格遵照執(zhí)行，對不符合議題提請程序和標(biāo)準(zhǔn)的，除緊急情況外，不予接受。要通過這種方式，培養(yǎng)承辦部門規(guī)范提交議題材料的習(xí)慣，同時也保證檢委會辦事機(jī)構(gòu)議題審查工作依法依規(guī)開展。

三是嚴(yán)格按照統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)檢委會子系統(tǒng)對業(yè)務(wù)流程和文書制作的要求開展工作。檢委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)按照系統(tǒng)規(guī)定制作相應(yīng)報告以及流轉(zhuǎn)審批表，報送領(lǐng)導(dǎo)簽批。準(zhǔn)確填錄案卡，安排會議議程和程序，除緊急情況外，在召開會議三日前將本次檢委會討論的議題、會議召開的時間和地點(diǎn)通知檢委會委員和列席人員。在相關(guān)文書的制作上，要嚴(yán)格按照檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)的文書模板，規(guī)范制作檢委會相關(guān)法律文書和工作文書。會議紀(jì)要應(yīng)當(dāng)記載規(guī)范，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審定后送各位檢委會委員，發(fā)本院相關(guān)部門，報上級院檢委會辦事機(jī)構(gòu)。[2]會議記錄應(yīng)當(dāng)如實(shí)、完整和準(zhǔn)確，具體客觀地反映會議討論和表決情況，并呈與會委員確認(rèn)簽字后及時歸檔。要及時起草會議決定，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)報領(lǐng)導(dǎo)審批后，向有關(guān)部門送達(dá)檢委會決定事項(xiàng)執(zhí)行文書。在督辦和反饋程序環(huán)節(jié)，應(yīng)按照規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督督辦。全部工作完成后，將承辦部門執(zhí)行情況和反饋情況材料與檢委會決定以及檢委會子系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)文書一并整理歸檔。

四是建立健全檢委會決定事項(xiàng)執(zhí)行督辦機(jī)制。檢委會決定能否得到及時準(zhǔn)確執(zhí)行是檢委會會議能否起到作用的重要環(huán)節(jié)。因此，檢委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立決定事項(xiàng)執(zhí)行督辦機(jī)制，對檢委會決定進(jìn)行全程跟蹤督辦。此外，檢委會辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)行情況定期報告制度、執(zhí)行督促催辦制度和執(zhí)行情況檢查制度，改變檢委會辦事機(jī)構(gòu)督促執(zhí)行方面弱化的問題，確保檢委會決定真正落實(shí)到位。

五是加強(qiáng)檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作信息化和智能化建設(shè)。檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)信息化工作的最新要求，善于應(yīng)用信息手段開展日常工作，充分發(fā)揮全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的信息智能作用，加強(qiáng)輔助系統(tǒng)和智能語音系統(tǒng)建設(shè)，拓寬信息技術(shù)和人工智能在檢察辦公等方面的應(yīng)用，不斷提升檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作效率和水平。

六是加強(qiáng)檢委會辦事機(jī)構(gòu)工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，新的法律法規(guī)不斷出臺，作為重大、疑難、復(fù)雜案件議題的審查人員，必須深入學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)，努力提高自身檢察業(yè)務(wù)水平，切實(shí)承擔(dān)起這份重任。目前來看，檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)大多是針對辦案部門的，很少有專門針對檢委會辦事機(jī)構(gòu)的，筆者建議市級院以上可建立檢委會辦事機(jī)構(gòu)檢察人員培訓(xùn)制度，每年集中組織轄區(qū)內(nèi)工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要涵蓋四大檢察業(yè)務(wù)，拓寬檢察人員的知識面，切實(shí)提高檢委會辦事機(jī)構(gòu)全體干警的整體素質(zhì)。