貴州省烏蒙山區域“興地惠民”土地整治重大工程建設成效探討
——以赤水市為例

許小鈴，潘伯娟，宋具蘭

(1.貴州省赤水市國土整治中心，貴州 赤水 564700；2.貴州科學院山地資源研究所，貴州 貴陽 550002；3.貴州省土地綠色整治工程研究中心，貴州 貴陽 550000；4.遵義市自然資源局，貴州 遵義 563000)

1 引言

土地綜合整治是增加有效耕地面積，增加高標準農田比重，提升農田質量，改善生產、生活條件和生態環境的有效措施之一。實施土地綜合整治，促進烏蒙山片區現代山地特色農業產業發展，改善當地生產生活條件，修復生態系統，是自然資源部門積極貫徹國家政策，幫助貴州實現鄉村振興的有力支持。

根據中共中央、國務院提出的鄉村振興和生態文明建設的戰略要求，貴州省實施貴州烏蒙山區域“興地惠民”土地整治重大工程，赤水市長期鎮、長沙鎮和白云鄉土地整治項目是其子項目之一。 項目以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，以“優化國土空間開發格局、優化生產生活生態空間、提升國土生態安全水平、建設宜居宜業宜游美好家園、構建生態屏障”為主要目標，以“土地使用者”為主體，以“山水林田湖草”系統治理為主要手段，以小流域綜合治理為基本單元，以綠色基礎設施建設為抓手，對農村生產、生活環境進行綜合整治；對溝、路、渠、濕地、林地、河流等景觀進行生態修復[1～5]。

2 研究區概況

項目區位于烏蒙山集中連片特殊困難地區的東北部，包括赤水市長沙鎮、長期鎮、白云鄉等三個鄉鎮的15個行政村。項目區所在地赤水市，地處貴州省遵義市西北部，赤水河中下游，位于東經105°36′～106°16′，北緯28°15′～28°46′之間，是黔北通往川渝的重要門戶，區位條件優勢明顯。赤水市地勢總趨勢東南部較高，地貌主要為低山和低中山山地，山高、谷深、坡陡。氣候屬亞熱帶赤水河谷溫熱濕潤氣候區，氣溫較高，年平均氣溫達18.1 ℃，年平均降雨量為1286.3 mm。年平均日照時數為1292.5 h，全年無霜期351 d。

項目區西南部為天島湖國際旅游度假區，是赤水市重要旅游景區，東南部為赤水市月亮湖金山角旅游度假區，在兩大景區的帶動下，項目區農業產業及鄉村旅游將具有較大的發展前景。

3 研究方法與數據來源

基于土地整治工作管理規章制度、工程建設標準及土地整治重大工程建設成效評估相關技術要求和指南，結合項目實際特點，研究主要采用目標比較法、資料查閱法、問卷調查法、專家評議法、抽樣調查法、實地訪談法等。

評估過程中查閱的資料為項目規劃設計和竣工驗收資料，主要包括規劃設計報告、變更設計方案、工程復核報告、竣工報告、耕地質量等別評定報告、權屬調整方案、實施管理制度總結。

4 項目實施經驗做法分析

4.1 引入全域土地整治理念，助推鄉村振興

堅持規劃引領，項目設計引入全域土地綜合整治要求，統籌推進農用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地節約集約利用，解決一二三產業融合發展用地，改善農村生態環境，助推鄉村振興[6]。一是結合鄉村振興的總體要求，堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施美麗鄉村型土地整治[7]；二是踐行綠色發展理念、助力生態文明建設，針對赤水市水土流失等生態脆弱地區，因地制宜實施“小流域”“生態恢復和重建”型土地整治，防治水土流失；三是助推“三生空間”布局優化和景觀生態規劃，打造宜業的生產空間，宜居的生活空間，宜游的生態空間。同時，對不同類型的景觀要素，進行重建修復提升，過濾水土氣污染物，改善水土循環過程。

4.2 完善公眾參與機制，提高土地整治成果的實用性

項目的規劃設計以農民需求為中心，充分調動農民參與土地整治的積極性，給予農民話語權，在興地惠民項目建設前，充分了解農民的需求，廣泛聽取農民的意見。結合當地農業生產條件和農業生產習慣，根據自己的需求形成集體決策，為項目工程設計提供依據，提高土地整治成果的實用性。

赤水興地惠民項目在規劃設計前，通過座談、訪談等形式調查項目區農民需求，了解項目區實際情況，收集農民對田間道路交通、農田防護、村莊環境整治等方面的需求，作為項目規劃設計的重要參考依據，合理規劃各項土地整治工程[8]。

在項目的實施過程中，優先安排當地村民參與項目建設，特別是優先安排貧困戶參與工程建設，并選舉民生監督員，監督項目的建設質量等。既增加了項目區農民的收入，補充了因項目施工影響農民耕作而造成的經濟損失，又在一定程度上保障了項目施工建設質量，提高了土地整治工作的群眾滿意度。

4.3 實施綠色整治單體工程

項目將生態保護，將綠色、生態理念融入土地綜合整治設計中，創新土地整治工程技術，為生態型土地整治工程建設標準研究提供堅實支撐[9]。工程建設融入綠色發展理念，在項目設計手法上因地制宜采用生態工法，傳統工法與生態工法有機結合，依據項目區不同區域自然環境特點，因地制宜開展工程內容、工程材料及工程工藝生態化設計，貫徹實施綠色土地整治。將綠色、生態貫穿于土地綜合整治全過程，充分發揮土地綜合整治在實施山水林田湖草生態環境保護和修復工程、建設生態國土方面的先行試點作用，著力打造“土地整治+”樣板工程，以點帶面助推鄉村振興戰略實施。

道路工程在設計道路規格標準時，充分考慮動物生存和棲息的場所。項目區科學布置景觀廊道、生物通道、防護林廊道等生態環境保護工程，建成可以串聯生境的生態生產路，較傳統硬化路面增加生態系統連通性。項目因地制宜采用了新工藝，新材料等方法，以達到節約資源，減少碳排放的目的。

農田防護工程將以往漿砌、干砌排洪溝改進為格賓網、石籠網、小型生態扣磚等有利于保護生物多樣性的方式。田間溝渠樣式的優化不但保障了施工工期，還有效地促進了植物生長和傳花授粉，為田間物種提供綠色棲息環境。在材料使用上盡可能減少混凝土材料，充分利用生態板、防腐木等新型材料及當地天然材料。在選擇護坡、護岸植物時優先選擇土著植物。

為改善農村生活環境，項目選取典型村寨布局生活污水處理工程，示范小型“分散-集中式”生活污水收集凈化系統。該系統設計組成形式為“人工濕地凈化溝+污水收集管+化糞池”，前端為人工濕地凈化溝進行初級處理、沉淀，再由污水收集管將分散各戶的凈化溝匯總收集，最后進入布局于自然溝道旁、離集中居住區有一定距離的化糞池進行集中處理，達標后排入自然水系，避免化糞池臭氣污染居住區空氣。

為提升人居環境整體景觀生態面貌，項目在村莊進行綠化種植，布局于主要進出道路沿線以及村寨內部關鍵節點。綠化植物品種按小喬木、灌木立體配置，喬木選取當地特色植物荔枝并配合常規綠化植物桂花，灌木選取當地特色木本花卉三角梅以及常見木本花卉月季，引導形成有花有果、有色有香的村寨綠化格局[10，11]。

5 項目建設綜合成效分析

在土地整治開展過程中，赤水市興地惠民項目著力落實生態保護與修復、農業產業發展、“三生空間”布局優化，并探索推進全域土地綜合整治和綠色土地整治，取得了較好的成績。

5.1 提高耕地質量、提升糧食綜合生產能力

土地整治對于耕地資源利用的影響，既表現在耕地數量的補充，也體現了耕地質量的提升[12,13]。

項目實施前，項目區內耕地面積總計1266 hm2，根據赤水市2017年耕地質量等別更新成果數據，項目區整治前耕地質量平均等別為8.1等。通過土地平整、土壤培肥以及相關田間生產設施的完善，項目區耕作條件得到了改善，切實提高了項目區的糧食安全保障能力。依據項目竣工資料，項目建設高標準農田面積1446 hm2，新增耕地面積179 hm2，項目區建設后耕地平均質量等別約為7.8等，項目區平均耕地質量等別提高了約0.3等。耕地質量提高以及耕地利用條件改善，降低了農業生產成本，也提高了耕地生產能力。

5.2 建設農田基礎設施，促進農業產業發展

項目建設了大量的農業基礎設施，有益于高效農業產業發展，助推農業產業提質增效，為振興農業經濟助力。

(1)通過田間道路工程建設，提高道路通達度，便于機械作業和規模化經營。項目完成新建田間道15.984 km；改建田間道31.971 km；擴建田間道8.076 km；改建平直生產路17.270 km；新建平直生產路28.189 km；改建臺階生產路14.437 km；新建臺階生產路75.877 m。項目新增和改善機耕面積959 hm2。田間道路的合理配置，提高了農田景觀之間的道路通達度，村民對道路質量及道路的硬化、兩側的綠化情況。

(2)通過農田防護工程建設，改善了農作物的灌排條件，提高水資源利用率。項目新建灌溉渠11.770 km；改建灌溉渠19.588 km；新建排水溝0.523 km；改建排水溝3.974 km；管道鋪設48.387 km；攔水堰47座；蓄水池32座等農田灌排設施。項目實施增加灌溉面積，提高用水效率和灌溉保證率，同時，減少了灌溉成本，提高了灌溉效率。

(3)實施“小塊并大塊”，助推土地規模化利用。項目區地塊細碎分散、不平整、零星地物散布田間地頭，田埂過寬等現象制約著土地規模化利用和現代農業發展。項目通過土地平整工程，對細小地塊進行合并以及對田坎、草地等零星地物進行整治，能夠降低耕地細碎化程度，并減少耕地中田坎及零星地物的占地率。項目實施后，能有效增加耕地面積，提高耕地利用效率，地塊平整、規模較大的地塊更有利于農田機械化、規模化耕種，有利于提高農業生產效率[14]。

通過項目的實施，將土地整治與農業產業結構調整相結合，發展特色農業，推進農業產業化、規模化進程，為農民的生活富裕之路奠定穩固基石[15]。項目實施后，引進農業企業5個、培育農業合作社7個。在貴州省農村產業革命12個特色產業發展推進方案及各縣(市)產業發展規劃的引領下，項目區計劃發展鐵皮石斛、蔬菜、生態漁業等產業。赤水長期鎮白田村計劃發展蔬菜產業130 hm2，紅衛村計劃發展石斛產業310 hm2，長沙鎮計劃發展無公害蔬菜120 hm2，引進農業企業2個，農戶參與企業務工收入約1000～3000元/月。

5.3 提高農民收入，推動農村經濟發展

項目區由于受各種條件限制，導致農業生產效率低下，農民收入一致處在較低水平，城鄉經濟發展水平差距較大。如農田防護設施不完善，道路交通不便利，耕地地塊細碎化，難以開展機械化作業等，都嚴重影響了農業和農村發展。該項目充分吸收當地貧困戶勞動力參與項目實施，促進了勞力、資金、技術的合理流動。項目實施后，項目區共受益45082人，其中貧困人口受益人數7095人，約占16%。通過該項目的實施帶動了農民就業，拓寬農民增收渠道，解決了農民增收“缺渠道”的問題，成為社會經濟可持續發展的有力推手。同時，通過該項目實施，推動了項目區耕地流轉、農業供給側結構發展和企業入駐，有效改變了項目區村民收入結構，提高了村民收入水平，村民實現“三得”：一是得優質耕地，提高了村民資產性收入。據調查，土地整治實施前土地租金約為400元/畝，通過土地整治提升了耕地綜合生產力，土地租金可達到500～600元/畝，平均增收150元/畝；二是得農田基礎設施資產，增加村集體和村民資源性收入；三是得勞務收入，提高了農民工資性收入。一方面村民直接參與土地整治項目建設施工，直接獲得勞務性收入；另一方面，耕地流轉給現代農業企業、種植大戶后，村民獲取長期就業機會，增加了村民當地務工收入。通過項目建設還吸引了部分村民返鄉就業、創業，有效減少了農村“三留人員”現象。據調查，該項目實施后，返鄉就業的人數約達120人。通過該項目的實施，參與工程建設的農民工有1145人，其中貧困人口186人，人均單日務工收入約為220元/人·d，貧困人口人均務工總收入10554元，有效幫助貧困村民脫貧。

5.4 加強農田生態環境整治，促進土地利用生態安全

在生態環境保護理念指導下，項目通過種植農田防護林、采取生物措施和工程措施建設農田生態防護工程，起到護坡固土、恢復植被、涵養水土、減少水土流失的作用，從而降低農業生產的自然風險，促進農田生態系統穩定[16]。單體工程在設計和施工時運用新工藝、新技術和新材料，強化土地生態安全建設，保證了土地生態安全。項目通過種植排洪溝廊道植物5540株、道路植物廊道26.134 km，新建谷坊22座等農田防護工程，有效改善了水土流失，保護了當地生態環境。

6 存在的問題與對策建議

6.1 存在的問題

6.1.1 占用土地協調存在一定困難

田間道路工程建設難以避免占用少量耕地，部分村民對土地整治制度不理解，遇到此類問題時土地協調工作難度較大，在一定程度上延緩了工程總體進度。

6.1.2 信息化監管技術有待增加

由于山區地形地貌條件限制，項目規模大，分布散。該項目在偏遠山區，項目區地塊存在交通不便、信號不良、工程分散等因素，信息化監管會存在定位精度不高、資料上傳不穩定、工程內容變更信息上傳繁瑣等問題，難以實時、快速實現監管，項目監管效率有待高。

6.1.3 生態修復、技術創新措施有待提升

項目在規劃設計和施工工藝方面的技術力量還需進一步提升，當前生態修復和生物多樣性保護的施工方式還處于探索階段，特別是村莊美化、生活污水處理方面的技術不足，工作隊伍能力薄弱。

6.2 對策建議

6.2.1 讓農民更多參與項目建設，提升土地整治項目認可度

積極鼓勵廣大農民群眾投工投勞參加土地整治工作，提高廣大農民群眾的參與程度，增加群眾對土地整治項目的認可度。樹立依法、依規進行土地整治的觀念，增加公眾參與和監督意識。加大宣傳力度，加強土地整治宣傳，充分利用各種媒體，對土地整治規劃、土地整治年度計劃和土地整治實施效果等進行廣泛宣傳，提高全社會對土地整治的認識，增強民眾對土地整治實施成效的認可。

6.2.2 加強信息化建設，提升項目監管效率

多途徑加強土地整治項目信息化建設，推進土地整治項目實時監管，實現信息互聯互通、資源共享，提高項目建設水平和資金使用效率。加強“土地整治遠程監控系統”平臺建設，讓項目監管更加便捷、高效。

6.2.3 建議多開展技能培訓

加強土地整治機構和業務人員技術培訓及業務指導，提高土地整治機構隊伍建設，多進行交流學習，通過參觀學習和技能培訓提升當地土地整治工作隊伍力量，更好助力全域土地綜合整治，為鄉村振興工作添磚加瓦。