公共衛生事件應急制度完善研究

金京玉 尹兆睿

摘?要：公共利益理論表明，公共利益與個人權利相互限制，?又相互依存。沒有正當理由不能借公共利益之名限制民事主體交易自由。特定情形下適用公共利益優先原則，個人權利適當服從和讓渡是正當的。本文梳理了我國公共衛生突發事件現行的法規，并從立法、常態化防控等方面探究突發公共衛生事件應急制度的構建與完善，以應對疫情常態化的治理模式需要。

關鍵詞：公共衛生應急制度?公共利益?個人權利

2020年席卷全球的“新型冠狀病毒肺炎”是一場全球性的公共衛生事件，造成了全人類重大生命財產損失。同時，各國出現了新的變種病毒，未來相當長時期內，病毒與人類共存，考驗著人類的抗疫能力。隨著新冠疫苗的上市和接種，全球的抗疫形勢也正在出現好轉，疫情防控轉入大流行下的新常態。回顧這一年多的經歷，我們需要反思、提升對疫情的認知能力，總結經驗教訓。從經濟學的意義上，如果一項投入的總成本（包括顯性和隱性成本、內部和外部成本）最終大于收益，那么就要尋求改變思路，換一種解決方式才符合效率公平原則。疫情留下思考：如何協調疫情防控和社會經濟發展之間的適度關系？在嚴密封鎖、限制出行、全民戴口罩與保持社交距離等防疫措施中，是否應該尋求一種相對而言交易成本較低而更為有效的措施？突發性公共衛生事件一方面需要專業醫護的介入，同時由于涉及公共安全性，需要動員整合社會資源，形成對實物資源和制度的需求與依賴。本文試圖通過闡釋公共利益與個人權利之間的關系，探究突發公共衛生事件應急制度的建設與完善問題，為建立疫情防控常態化體系提供參考。

一、公共利益與個人權利理論

（一）公共利益與個人權利

經濟學追求稀缺資源的合理配置，而公共產品通常存在資源配置不足的問題。政府的管制或限制價格的出發點是為了社會整體利益的考慮，統一安排，集中調度使用社會資源。新冠疫情早期階段，國內原有的口罩生產能力遠遠不能滿足社會上的巨大需求。政府緊急征調醫療物質，并臨時征用一批企業，進行醫用物品生產，特殊供應抗疫一線。由于信息不對稱，市場上口罩奇缺導致價格高企，引發醫療物資生產一哄而上，甚至出現黑市交易，口罩生產設備及其原料熔噴布的價格經歷了過山車般的變化。市場不是萬能的，政府的行干預手段也會帶來諸如民眾觀望、依賴、等不良后果。

國家理論表明，國家必須提供一系列的公共（或半公共）物品和服務，以滿足人民的需求。在此，國家具有最高權威，它能夠制定法律并強制實施。在政府的保護性職能中，有相當一部分是通過政府管制來實現的，如保護健康和安全的管制。這樣的管制能夠解決外部性，減少信息成本和交易成本。但任何管制的終極目的是要服務于大眾的，在決定政府是否應該積極干預以使公民免于某種風險時，必須考慮管制帶來的成本，包括強加于公民的服從成本。對每一項管制措施，都要權衡與長期社會成本相對應的長期社會效益。哪怕是一項技術創新，盡管它的初衷是善意的，但也不能排除增加的社會成本。

公共利益具備兩個要素：利益和公共性。對于利益，邊沁給出了以大多數人的最大幸福為最高利益的法則，每個人追求各自的利益不會帶來公共利益最大化，即不存在不同利益的自動和諧。依照公共利益理論，政府為了公共利益的需要，在面臨市場無法解決的困境或出現市場失靈時，直接對市場微觀主體進行干預或管制。公共利益與社會上大多數人相關并帶來利益，具有社會性和共享性。這里的“公共”并非與“私人”絕對對立，也不意味著只能通過政府部門來提供諸如公共服務與公共產品。公共利益也可能來自私人部門。有時來自私人部門提供的收益會緩解政府部門提供的不足。

（二）公共利益與個人權利的平衡

公共利益與個人權利相互限制，又相互依存。在公共利益和個人利益的關系方面，路易斯·亨金確立了“平衡個人利益與公共利益”的原則，政府在行使任何權力時，都應把個人意見、個人生命、自由和財產等考慮進去，但“有時公共利益可能會高于個人權利”;有些權利是根本的或優先的，只有公認的緊迫性公共利益才能凌駕其上。也就是特定情形下公共利益可以優先于個人利益原則。沒有正當理由不能限制民事主體交易自由;反之，只有在充分正當的理由下才能對民事主體交往自由進行限制。有時公共利益大化中也會存在利益沖突，這種“沖突導致最大化需要付出額外的成本（社會關系沖突導致摩擦），需要用適當的制度設計，在付出一定交易費用后平衡這種矛盾”。

每個人都享有生命權、健康權，同時也享有基于人身自由、人格尊嚴產生的其他人格權益。每個人都是自己利益最好的實現者和保護者，承認每個人有權自由而不受他人干預地在法律的限度內生活，是對社會個體最大的尊重。基于人身自由，在公眾的自由出行權受到限制時，也需要遵守適度恰當原則，做到盡可能使損害達到最小。疫情防控期間，個人權利適當服從和讓渡是正當的，但不能過度。在公共利益與民眾個人權利之間，某些疫情披露追蹤報道未能顧及當事人隱私權與個人信息權的保護，可能導致基于公共利益名義的行政干預過度擴張和個人權利受到一定程度的侵害。如何在這些沖突中進行平衡，盡可能最大化社會公共利益，最小化對個體自由權的限制成為需要解決的重要議題。

二、現有制度檢討

近年來針對公共衛生突發事件現行的法規主要有《突發事件應對法》（2007）、《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年修訂）、《突發公共衛生事件應急條例》（2011年修訂）以及《中華人民共和國疫苗管理法》（2019年頒行）。

《突發事件應對法》內容包括公共衛生事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等方面。隨著近些年來出現的各類突發事件，許多之前未能預料的新情況新問題不斷涌現，暴露出這部法律存在“完整性、可操作性、統一性不足”的問題。

2003年“非典”之后，為了有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，我國出臺了《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》將突發公共衛生事件定義為“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”在《條例》中設專章“報告與信息發布”，內有國家建立突發事件應急報告制度的規定，以及國務院衛生行政主管部門制定突發事件應急報告規范，建立重大、緊急疫情信息報告系統的內容。涵蓋突發衛生事件的通報、舉報、信息發布、監測等，表明對“吹哨人”的肯定。但遺憾的是，從法律形式的位階來看，“條例”居“法律”的下位，從法律的效力來看，不如“法律”更具權威性。

因SARS修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》是為了預防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障人體健康和公共衛生的需要，成為處理突發公共衛生事件的主要法律依據。在此之前，“我國的突發公共衛生應急行政管理體制中沒有常設的指揮、決策機構，是由政府指揮決策機構、臨時性協調機構、政府常設職能部門和輔助性職能部門等組成。”表明對于突發公共衛生并未納入常態化、專業化管理之中。

《中華人民共和國疫苗管理法》適用于疫苗研制、生產、流通和預防接種及其監督管理活動。內容包括疫苗研制和注冊、疫苗生產和批簽發、疫苗流通章、預防接種、異常反應監測和處理、疫苗上市后管理、法律責任等。該法的頒行好應對了新冠疫苗的研發及接種環節的問題。目前存在的問題是該法頒行于新冠疫情之前（2019年12月），并未涉及疫苗的接種強制與自愿的區分，現實情況是如果未接種新冠疫苗，到異地出行要受到限制，而且各地規定各異，對具有傳染性的病毒疫苗接種應有相應的位階較高的法規。

三、基于公共利益視角的突發公共衛生應急制度構建

康蒙斯主張法律制度優先于經濟生活。在經濟社會正常時期運作良好的法律機制，在遭遇非正常的突發事件階段，未必合適有效。每次突發事件就是對現有制度的一次大考，在此過程中，可以不斷調整、修正并完善原有制度，提升人類的應對能力和社會治理水平。新冠肺炎疫情的暴發凸顯了諸多問題，社會干預措施和科技干預成為當務之急。表明有必要將應對突發事件納入法治軌道，構建常態化公共衛生應急制度。

（一）民法典的相關規定

在法律的銜接上，2020年頒布的了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱民法典）對發生突發事件情形做出了回應。其中第三十四條新增了“因發生突發事件等緊急情況，監護人暫時無法履行監護職責，被監護人的生活處于無人照料狀態的，被監護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應當為被監護人安排必要的臨時生活照料措施。”“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人合法權益的，應當承擔法律責任。”民法典在總則部分明確了突發事件發生期間臨時監護人及其職責。監護人患新冠肺炎，采取了治療和隔離手段，被監護人的生活無人照料，現在這種職責是法定的，不照料就要承擔法律責任。下一步要出臺民法典實施細則，進一步細化落實。

完善征用補償制度民法典第二百四十五條規定，征用因搶險救災、疫情防控等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用組織、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。組織、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。前述規定是針對國家利益和社會公共利益而言的。遇到疫情這類緊急突發情況，比如疫情防控物質口罩、醫療防護類物品的統一管制，國家在緊急狀態下征調企業進行專項防疫物質生產，政府要采取各種措施，動員社會力量，進行資源集中調配整合，甚至價格管制，應對市場失靈。建議民法典后續的司法解釋進一步細化這方面的內容。另外在民法典合同編中，也增加了依國家訂貨任務、指令性任務訂立合同及強制要約、強制承諾的規定，如第四百九十四條規定，國家根據搶險救災、疫情防控或者其他需要下達國家訂貨任務、指令性任務的，有關民事主體之間應當依照有關法律、行政法規規定的權利和義務訂立合同。這是基于社會公共利益的需要，必要時合同簽訂的自愿性原則的突破。屬于特殊情況下個人權利讓渡，向社會公共利益傾斜。

民法典將人格權界定為民事主體享有的生命權、身體權、健康權、姓名權、名稱權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權等權利。人格利益，個人尊嚴優先于私法保護，即個人的隱私私密權受到法律保護。第九百九十四條規定了對死者的姓名、肖像、名譽、榮譽、隱私、遺體等受到侵害的保護，第九百九十五條看作是人格權請求權，預防制止侵權后果的擴大，不需證明損害，一般以侵權為前提。受害人的停止侵害、排除妨礙、消除危險、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉請求權，不適用訴訟時效的規定。這是對以前的構成要件說，即過錯、損害、因果鏈條的突破，現在人格權編改為動態化，利益沖突時，綜合判斷各因素之間的互補關系，責任成立，如公開個人信息即構成侵權。自然人的生命權、身體權、健康權受到侵害或者處于其他危難情形的，負有法定救助義務的組織或者個人應當及時施救。這體現了法律對于個體生命權的珍視和保護。

民法典侵權責任編涉及隱私權和個人信息保護。第九百九十九條規定，為公共利益實施新聞報道、輿論監督等行為的，可以合理使用民事主體的姓名、名稱、肖像、個人信息等;使用不合理侵害民事主體人格權的，應當依法承擔民事責任。自然人享有隱私權，任何組織或者個人不得以刺探、侵擾、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權。自然人的個人信息受法律保護。私密信息與個人信息經常交叉，如何保護，必須探討。任何權利都是有邊界的，不得任意擴大和濫用。抑或權利人行使自身的權利不能以侵害他人利益為代價。疫情防控期間對于病毒感染者、密切接觸者的追蹤信息披露、報道就要確定公共安全性名義下的政府干預與個人權利的邊界。處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理。下一步應出臺相關司法解釋細則，界定特殊情形下個人隱私權，便于實際操作，協調沖突。

（二）原有單行法規的修訂完善

作為健全國家治理體系和提升治理能力的重要方面，涉及公共利益的還應包括社會保險、社會救助、醫療保障、福利與慈善等社會保障方面的立法，形成完備的突發事件應對法律體系。全國人大在2020年4月正式啟動了《中華人民共和國突發事件應對法》的修改工作，明確該法中不同主體即政府、企業、各種組織、團體以及個人在面對突發事件應急處理時的責任歸屬。增加關于風險預防、調查與評估、應急平臺建設、社會捐贈等內容;規定災后弱勢群體救助;設立保護“吹哨人”的有關制度，促進疫情防控法制化。為公共衛生安全的需要，是否有必要強制全民戴口罩，也應有明確的規定。

目前一些國家又一波疫情反彈，同時出現新型變種病毒的情況下，作為應對，對具有傳染性的病毒疫苗接種應有相應的位階較高的法規，建議增加《中華人民共和國疫苗管理法》中有關接種的規定，除自身身體狀況原因不能接種外，是否有必要強制接種。

完善社會保障制度在突發事件應對中的作用。拓寬保險險種范圍，增強民眾保險意識。建立國家財政支持的巨災風險保險體系，健全重大疾病醫療保險和救助制度。

建立長效激勵機制國家應鼓勵公民、法人和其他組織提供物資、資金、技術支持和捐贈，以及志愿者服務，對此應給予稅收減免、獎勵等優惠。對因參與傳染病救治的高危工作從業人員應有到位的激勵機制;對因此致病、致殘、死亡的人員，按照有關規定給予補助、撫恤。湖北疫情防控期間就有一批批志愿者甘冒感染風險接送醫護人員，分擔基層社區采購藥品工作，為醫護人員運送必需品，還有一些服務性行業如飯店、酒店為醫護人員免費提供食宿。這些來自各地的支援極大緩解了抗疫的壓力，應該在制度層面得到社會承認和激勵。這也是未來社會參與治理的趨勢，需要探索。

（三）社會公共利益視角下的常態化防控

特定情況下需讓渡個人隱私權和自由權。個人隱私權和自由權是建立在個人生命健康權的基礎上，非常時期民眾應該適當讓渡個人隱私權和自由權。

建立并完善信息披露制度，提高透明度。否則任何突發性公共衛生事件，難免會出現社會輿論誤導民眾。加之民眾的有限理性，缺乏正確的認知，以及信息不對稱導致的社會輿論一邊倒、民眾對政府的信心受到影響，防護物資供應盲目上馬、嚴重擾亂市場等問題。板藍根爆火，白云山市值飆漲50億！公司緊急澄清：對銷售影響不大.鳳凰網.

https：//finance.ifeng.com/c/80fszPZRtvf事前及事中的信息披露可以起到大大降低交易成本的作用，穩定公眾情緒，建立公眾信任，減少社會恐慌，提升政府治理效率。

設立應急專家咨詢團隊，加快公共衛生即流行病領域專業人才培養工作。這次新冠疫情，以鐘南山、李蘭娟、張文宏等為首的專家意見對于普及醫學知識，穩定民眾心理起到了非常重要的作用。建議國家鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養應急管理專門人才。建議增設“應急管理”專業學位點。

爭取公眾支持。對于克服疫情，不能僅僅依賴專業人士和機構，必須建立有效的社會動員機制，爭取公眾的支持、響應與協助，增強公眾的公共安全和防范風險的自覺意識。

社會干預措施和科技干預相結合，完善強制隔離制度。借助科技手段，以最小化代價實施強制隔離措施。政府應鼓勵開發追蹤接觸者的工具和有效做法，追蹤病人的行動。類似韓國的電子手銬就通過定位技術鎖定需要追蹤的對象所在位置，完成居家隔離，盡可能減少大規模動用社會資源和成本，強制隔離對象集中隔離，減少各項資源的消耗。

四、結論與建議

中國的經驗已經表明了嚴控疫情的重要性。疫情防控做到位，才可以促進經濟的復蘇。最近國內個別地區因境外輸入致疫情復發對于疫情防控提出了挑戰。我們要在應急法律制度、應急預案、應急管理，以及應急救援處置諸環節予以完善，以應對疫情常態化的治理模式。

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〔本文系山東大學（威海）商學院院級資助項目“危機應急制度完善研究——基于公共利益理論”;天津市人文社科重大項目“促進農村一二三產業深度融合與發展農業新業態研究”（批準號：2019JWZD48）階段性成果〕

〔金京玉，山東大學（威海）商學院。尹兆睿，天津商業大學會計學院〕