西寧市“無廢農業”建設模式研究

楊潁 徐瑩 陳曉萌 金釗

摘?要：根據自身獨特地理條件和資源，西寧將“無廢農業”建設同鄉村振興和農村人居環境綜合整治相結合，規避高原高寒缺氧劣勢，充分利用自然資源稟賦，大力實施“綠色興農”戰略，積極構建生態環保現代產業體系，為促進經濟社會綠色發展，打造城鄉居民高品質生活創造了條件，也為“無廢農業”在西北地區的推廣和“無廢城市”的高質量建設提供了“西寧經驗”。

關鍵詞：農業廢棄物?資源化利用?高原城市?協同推進

隨著我國“無廢城市”理念不斷深入，“無廢農業”成為無廢城市建設中的重要一環。目前，“無廢農業”尚無明確定義，本文暫時將其看作以改善環境污染、構建循環經濟、實現農業可持續發展為目標，推行主要農業廢棄物全量清潔、資源化利用的農業模式。

中國作為農業大國之一，在國內農業生產規模化和產業化不斷發展的同時，農業廢棄物處理粗放、綜合利用水平不高的問題也日益突出，成為影響農村環境治理和現代農業高質量發展的短板。因此，推進“無廢農業”建設是貫徹中央有關“推進種養業廢棄物資源化利用”等決策部署的具體行動，是促進城鄉環境協同治理、建設美麗宜居鄉村的關鍵環節，也是應對經濟新常態、促投資穩增長的積極舉措。

一、國外農業廢棄物綜合利用模式與經驗

歐美日本等發達國家對農業廢棄物的資源化利用和配套循環模式研究起步較早，農業廢棄物資源化利用經驗做法具有一定共性，對我國創建農業垃圾資源化利用模式、推動農業生產方式生態化轉型具有一定借鑒意義：（1）從立法和政策層面加大廢棄物資源化利用的保障和支持;（2）構建成體系的農業廢棄物轉化利用的中長期發展規劃;（3）從科技創新和產業結合層面推進廢棄物再利用市場化進程;（4）積極推進新型職業農民培訓，加大對家庭農場、合作社負責人等新型農業經營主體和農技工作者的培訓力度。見表1：

二、我國的“無廢農業”理念

隨著“無廢城市”理念在全世界的推行，截至2018年底，倫敦、紐約、巴黎、東京等23個城市聯合發布“建立無廢城市”宣言，宣布在2030年每個市民的垃圾產生量要減少50%，而垃圾分類率要提升至70%。其中，美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯酋馬斯達爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個城市明確了技術路線和建設方案。

通過對上述8個城市的建設方案進行分析發現，發達國家是現階段建立“無廢城市”的主體，不同的政治愿景、管理體制、城市現狀、廢棄物管理體系等，決定了納入“無廢”的廢棄物種類有所不同，然而共同點在于，這些城市都沒有將農業廢棄物納入“無廢”目標。

相較之下，我國《“無廢城市”建設試點工作方案》明確了六項重點任務，其中之一便是“推行農業綠色生產，促進主要農業廢棄物的全量利用”，可見其應用范圍并不局限于建城區，而是包括城市行政管轄的全部地域，這是我國“無廢城市”建設理念與國外的顯著不同之處。

農村是農林畜牧業發展的主要承載地區，種植業和畜牧業構成了我國農業發展的主要經濟支柱，也是有機固廢的重要產生源。種植業產生的農作物秸稈和畜牧業產生的畜禽糞污及病死畜禽是我國農業面源污染的主要部分，也是我國有機固廢處理行業在農村端的主要處理對象。由于農村存在地廣人稀、垃圾分布分散等特征，實施類似于城市的集約式處理方式往往可行性較弱，生產資料與農業廢棄物長期存在“自循環”等特點。隨著我國對生態文明建設和人民生活品質重視程度的提升，農業農村污染防治建設提上日程，資金投入力度逐步加大。近年來中央一號文件屢次提及農村人居環境整治，并于2021年一號文件中明確提出健全農村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用，建設一批有機廢棄物綜合處置利用設施，健全農村人居環境設施管護機制。城鄉環境協同治理成為我國長期奉行的一體化治理理念，有效管理農業、工業和消費過程中產生的各類廢棄物，在區域層面統籌考慮收集、貯存、利用處置問題，可以最大程度發揮協同增效作用。

由此可見，打造“無廢農業”無疑是我國“無廢城市”建設試點整體布局中的關鍵環節，也是各試點地區必須關注的重點之一。

三、西寧“無廢農業”的主要做法

作為西北地區和省會唯一入選的試點城市，西寧以綠色發展樣板城市為一個核心，引領驅動“無廢城市”建設試點，協同推進工業、農業、生活三大領域示范模式，在“促進主要農業廢棄物資源化利用”方面，著力在農業廢棄物、畜禽糞污和秸稈多途徑綜合利用三個領域攻堅克難，打造高原高寒缺氧環境下的廢棄物處置特色技術體系，持續推進固體廢棄物源頭減量和資源化利用，并在全市所轄行政區域深入推進，同時大力推動綠色高效農業高質量發展，打造生態環保現代產業體系，促進經濟社會綠色發展，探索西部高海拔生態脆弱區可持續發展路徑。

（一）加強組織領導，強化制度、市場、監管和技術保障

西寧市委市政府積極完善制度、市場、監管和技術體系建設，統籌協調、科學謀劃全市“無廢城市”建設工作。在設立“無廢城市”建設試點工作領導小組和制定《西寧市“無廢城市”建設試點工作方案》的基礎上，設立農業領域專項工作組，立足創新、實用和可操作性，編制特色鮮明的農業板塊實施方案，相繼出臺涉及畜禽糞污無害化處理和資源化利用、生態牧場發展、農膜使用管理及農藥獸藥包裝廢棄物回收處理等主要農業廢棄物資源化利用的相關意見和規劃，制定重點任務分工表，按要求、時序積極推進，構建起試點工作保障支撐體系。此外，西寧充分發揮試點工作聯席會議制度、信息報送制度等工作推進機制優勢，強化實施成效考核，加強聯合執法和監督管理，統籌協調部門職責，研究解決難點問題。

在技術體系建設方面，西寧充分發揮項目在建設試點方面的支撐作用，梳理了一批“無廢農業”建設試點項目清單，積極邀請國家級技術幫扶專家組全過程跟進和指導西寧市“無廢農業”建設工作，根據專家意見和存在的問題逐條細化落實。在市場體系建設領域，西寧積極引入社會資本參與“無廢農業”建設，建立多渠道、多元化的資金投入體系，統籌整合各類資金，并積極申請上級專項資金支持，保障西寧市“無廢城市”建設試點工作順利開展。同時加強監管體系建設，加大違法行為打擊力度和信息公開。

（二）結合當地實際，協同推進農業與其他領域的無廢建設和同期其他重點工程建設

西寧市嚴格貫徹落實新發展理念和習近平生態文明思想，以綠色發展樣板城市作為核心引領，結合自身經濟、社會發展狀況和地理環境特點，協同聯動、全面推進主要農業廢棄物同工業固體廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢棄物等領域的“無廢治理”，在工業、農業、生活等領域形成縱向閉合、橫向耦合的共生關系，協同處置多源固廢。

與此同時，當地還結合脫貧攻堅、鄉村振興和農村人居環境綜合整治工作，大力實施“綠色興農”戰略，推進“清潔田園”行動，積極構建生態環保現代產業體系，全面推動產業轉型升級和提質增效，促進經濟社會綠色發展，形成對全省經濟的輻射、示范、帶動和引領作用。

（三）創新形式，持續精準推進?“無廢農業”宣傳教育

西寧創新宣傳方式，采用線上線下多種形式普及無廢理念。深入推進“無廢細胞”建設，開展“無廢”理念進學校、進機關、進社區、進企業、進農村等“七進”活動，引導多元主體參與，通過市屬各級各類新媒體平臺、出租車頂燈“無廢城市”建設試點工作標語、公交車、小區LED屏、電梯間電視微動漫等多種方式，提高覆蓋率，增強效果，推動生產生活方式綠色化。通過強有力的宣傳引導和“無廢細胞”建設，促使全社會“無廢”理念入腦入心入行，不斷提高“無廢農業”全民共建意識。同時通過環境管理宣傳教育和信息公開等措施，有效化解了“鄰避效應”，充分發揮了社會組織和公眾的監督作用。

四、西寧“無廢農業”的亮點及成效

作為青藏高原上唯一人口過百萬、高寒高海拔生態脆弱區的典型城市，西寧市堅持用“小財政”守護“大生態”，打造高原高寒缺氧環境下的固體廢棄物處置特色技術體系，堅持走綠色低碳循環發展之路，持續推進固體廢棄物源頭減量和資源化利用，促進經濟社會綠色發展。目前，西寧已初步形成“一個核心引領驅動，三大領域打造示范，四項體系支撐保障，N個細胞全民共建”的“134N”“無廢西寧”模式基本雛形，探索出了符合省情實際、順應西寧發展的制度體系。

（一）開展主要農業廢棄物全量利用，形成西寧“無廢城市”建設亮點模式

在主要農業廢棄物領域，西寧大力推動農業投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化，開展農業殘膜、農獸藥包裝、畜禽糞污、農作物秸稈等主要廢棄物全量利用。重點突破種養循環發展政策技術瓶頸，優化高寒缺氧區畜禽糞污和農作物秸稈等主要有機廢棄物高效生物轉化、循環利用技術及設備研發與應用，健全農用殘膜和農藥、獸藥包裝廢棄物收運處置長效機制，創出了西寧特色，為西部高原城市在“無廢農業”建設領域做出表率和領頭示范作用，詳見表2。生態環境部對西寧市探索推進的農業殘膜廢棄物回收利用、種養結合生態牧場閉環管理模式給予充分肯定和認可，將其列為西寧市“無廢城市”建設試點的“亮點模式”。

（二）農作物秸稈和畜禽糞污等實現無害化處理，實現了技術和模式創新

西寧瞄準高原農作物秸稈收貯體系短板，挖掘農作物大循環利用的潛能，探索建立秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化利用示范模式，秸稈綜合利用率達85%以上。同時，培育壯大10余家農作物秸稈企業和農民專業合作社，基本實現農作物秸稈省內全量化循環利用。

建立“養殖—廢棄物資源化—種植業”的良性循環利用生態牧場模式。對全市規模化畜禽養殖場（小區）畜禽糞污實施無害化處理和資源化利用，綜合利用率達到75%以上。西寧市農業農村局探索散養戶畜禽糞污集中處理和利用模式，開展農戶防雨防滲養殖糞污臨時收集堆放點建設。湟中區、大通回族土族自治縣、湟源縣均在有機肥加工企業的帶動下，基本實現了畜禽糞污、農作物秸稈等農業生產廢棄物區域內綠色循環。此外，湟源縣大力推廣高原生態牧場建設，推進糧飼統籌、種養結合、草畜聯動，循環發展。

（三）農業面源污染治理成果顯著，農村人居環境持續改善

西寧健全農業投入品監管體系，嚴格農業投入品生產和使用管理。加快推進化肥農藥減量增效行動，2019年西寧全市實施化肥農藥減量增效行動試點面積30萬畝，投入專項資金16651.6萬元，共發放有機肥6.87萬噸，黃籃板53.54萬張，葉面有機肥29.225噸，生物農藥7.77噸，化肥農藥用量同比分別減少20.5%、20.2%。2020年西寧市實施化肥農藥減量增效行動63萬畝，爭取省級專項資金12096萬元，落實市級配套資金400萬元。?數據來源：《青海西寧市持續推進綠色有機農畜產品示范省建設》進一步減少了農村土壤污染，提升了耕地質量，農村人居環境持續改善。

同時，湟源縣國家農業綠色發展先行區得到認定，當地實施整縣制推進化肥農藥減量增效，整縣制推進畜禽養殖廢棄物處理和綜合利用，全縣養殖業糞污資源化利用率、農田殘膜回收率、農作物秸稈綜合利用率分別達到90%、100%、90%，打造了農業綠色發展的“西寧模式”。

（四）綠色循環優質高效特色農業加快發展，有效帶動農牧民增收

西寧著眼于促進農業提質增效和農民持續增收，通過實施化肥農藥減量增效行動和建立“種養循環發展”模式，大力發展綠色循環優質高效特色農牧業。充分發揮青藏高原“超凈區”的環境、資源、品牌優勢，將其進一步轉化為產業優勢和競爭優勢，現代生態農業得到長足發展，農業總產值連續13年增長5%以上。高原綠色有機品牌加快培育，大力發展高品質特色農畜產品，牛羊肉、青稞、枸杞、冷水魚等高原特色優勢品牌培育取得實質性進展，全市綠色農產品品牌達161個，農村電商、鄉村生態游、觀光農業等成為拉動農村經濟的新業態。多種形式的現代農業產業蓬勃興起，打造了大通邊麻溝鄉村旅游扶貧產業園、湟中區青海鄉趣卡陽戶外旅游度假景區以及湟源縣三江一力草畜聯動企業等一批可復制、可推廣的綠色發展示范項目，匯豐景園田園綜合體建成運營。綠水青山成為了群眾的金山銀山，有效緩解了保護與發展的矛盾，農牧民群眾增收致富有了更可靠、更可持續的保障，實現了社會效益、環境效益和經濟效益的統一。

（五）試點工作穩步推進，建設指標基本完成

截至2020年12月31日，西寧市“無廢城市”建設試點進展情況顯示，“四大體系”任務中“制度體系”確定的16項任務已完成13項，“技術體系”確定的9項任務完成7項，“市場體系”確定的8項任務完成7項，“監管體系”確定的10項任務全部完成，“項目工程”建設確定的26項試點任務已按計劃完成了13項，其中已完成2020年任務的農業工程包括生態畜牧業試驗區建設工程、化肥農藥減量增效工程和農業廢棄物資源化利用項目。?數據來源：生態環境部官網《西寧市“無廢城市”建設試點“四大體系”任務完成情況》

五、建議

作為全國唯一的省會試點城市，西寧在主要農業廢棄物資源化利用領域不斷完善制度、技術、市場和監管保障，創新建設模式，根據自身獨特的地理條件和資源，因地制宜制定試點方案成為“無廢農業”取得成效的重要支撐，為推動西寧經濟高質量發展，創造高品質生活，提高民眾幸福感創造了條件，也為“無廢農業”在西北地區的推廣及高質量建設“無廢城市”提供了“西寧經驗”。

美國、日本、丹麥、德國等國家雖然未將主要農業廢棄物歸類為“無廢城市”建設的內容之一，但這些國家在生態循環農業領域的發展方式和政策措施同西寧“無廢農業”建設模式有不少相似之處。比如，都注重構建全域多源固廢綜合治理體系，協同推進農業與工業、生活等領域的“無廢”治理，重視科技引領示范帶動作用，注重農業面源污染防控等。不同之處在于，西方發達國家在主要農業廢棄物領域起步較早，系統化建設能力強，實踐經驗豐富，技術較成熟。

當前，西寧“無廢農業”發展和利用現狀與未來“無廢社會”所要求的市場發展需求及行業發展預期還存在一定差距，需要長期探索與實踐，未來可從三個方面進一步提升：

一是主要農業廢物市場運行模式仍需積極探索。利用社會資本參與“無廢農業”的力度仍需加大，注重發揮市場引導作用，可出臺更多鼓勵政策和措施引進第三方進入農業廢棄物資源化利用市場，繼續探索采用第三方治理、政府和社會資本合作等模式，實現與社會資本風險共擔、收益共享。通過經濟效益提升反哺模式良性運行，保障長久運營。

二是科技引領示范帶動作用有待進一步突破。由于試點工作時間緊任務重，技術建設經驗還需提煉、總結，農業廢棄物資源化利用囿于傳統方式，技術和產品創新不夠豐富，離國家要求“在城市固廢領域創新管理理念和發展模式”還存在一定差距，仍需積極探索。未來要持續加大力度培育龍頭企業，推動形成一批有規模、有技術、運作規范的骨干企業，下大功夫推進高寒地區農業廢棄物資源化利用領域的技術創新和產品創新，以形成生態循環農業新格局。

三是無廢農業理念宣傳還需深入推進。加強惠農惠牧政策、農業投入品科學合理使用和農業廢棄物回收利用等方面的宣傳培訓，形成全社會關心、關注綠色農業生產的氛圍。同時，應針對綠色農業生產分產業、分區域舉辦現場會和培訓班，總結推廣農業廢棄物回收利用的好經驗和好做法。此外，還應拓寬宣傳渠道，擴大宣傳覆蓋面，創新宣傳內容和形式，積極宣傳西寧市在“無廢城市”創建過程中的亮點和典型、發揮生態產品品牌效益，提高廣大農牧民對“無廢農業”的認知度和參與度，引導形成全市“無廢”全社會共建局面，不斷增強人民群眾獲得感。

下一步，西寧可結合國家指導幫扶意見和各領域現有工作進展，立足本地實際，借鑒發達國家生態循環農業成熟經驗，統籌推進“無廢農業”建設，確保按期完成“無廢農業”建設重點領域試點任務，持續推進固體廢棄物源頭減量和資源化利用，全面推動產業轉型升級和提質增效，走出一條發展循環高效生態農業的特色之路，促進經濟社會綠色發展，形成更多可復制、可推廣的“無廢農業”西寧經驗。

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（楊潁、徐瑩、陳曉萌、金釗，中國城市和小城鎮改革發展中心）