俄羅斯克里姆林宮的主要參謀輔政體系

闞四進

俄羅斯是世界上面積最大的國家，地跨亞歐兩大洲。作為聯合國安理會常任理事國、上海合作組織成員國、金磚國家之一，俄羅斯也是國際體系中具有較大影響力的強國。俄聯邦實行總統制，克里姆林宮是總統府的所在地，也是國家政治權力的中心。同樣位于克里姆林宮的，還有俄羅斯總統辦公廳和總統的重要智囊團隊，其構成了克里姆林宮的主要參謀輔政體系。

“超級總統制”

1990年初，時任蘇共中央總書記的戈爾巴喬夫按照西方三權分立原則，在蘇聯推動建立總統制。在此過程中，葉利欽為實現自己的政治主張，也想在俄羅斯實行總統制，與戈爾巴喬夫抗衡。按照葉利欽的設想，俄羅斯將建立實行三權分立的美國式共和國。1990年10月12日，在時任俄羅斯最高蘇維埃主席葉利欽領導下，俄羅斯聯邦憲法委員會公布了憲法草案，規定“俄羅斯聯邦最高國家權力機關——議會、總統、憲法法院和聯邦法院，根據分權原則獨立履行職能，相互影響、相互制約?！痹摬莅竿砹_斯蘇維埃聯邦社會主義共和國憲法相比有著本質不同。

在葉利欽和部分政治精英的主導下，俄羅斯以激進的方式完成了新舊體制的過渡，搭建起西方民主政治制度的框架。1993年12月12日，俄羅斯舉行公投，通過了該國獨立后第一部憲法，宣布俄羅斯是共和制的民主聯邦法制國家，確立了類似于法國式的半總統制國家政體。根據該憲法，俄聯邦的國家權力由總統、聯邦會議（聯邦委員會和國家杜馬）、俄聯邦政府和俄聯邦法院行使?？偨y是俄羅斯的國家元首;俄聯邦會議（議會）是立法代議機關，由聯邦委員會（上院）和國家杜馬（下院）組成;聯邦政府擁有行政權力;聯邦法院享有司法權力。

從1993年至今，俄羅斯經歷了近30年的政治轉型和制度變遷，而且這一進程還在進行?？偟目?，俄羅斯各方權力并不平衡，總統擁有廣泛的權力，在政治舞臺上扮演著最重要的角色，處于強勢地位，其通過會議咨詢機構、辦事機構和政黨系統等，對行政、立法、司法三個權力機關實現領導，因此，有學者將此稱為“超級總統制”。在俄羅斯政治轉型的特殊時期，這種“超級總統制”能集中政治資源推進國家治理，同時反映出俄羅斯歷史上崇尚強人治國的大眾心理與民族文化。

作為俄羅斯聯邦的象征，克里姆林宮是國家的政治中樞。“克里姆林”在俄語中意為“內城”，其位于首都莫斯科的市中心，始建于1156年，曾是沙皇的皇宮。位于克里姆林宮內的樞密院大廈，始建于18世紀，曾是列寧的居所，現在作為俄聯邦總統府辦公場所?？偨y府的東側是總統官邸，西側的軍械庫大樓則是總統辦公廳和衛隊所在地。

總統辦公廳——總統倚重的參謀輔政機構

總統辦公廳是俄羅斯聯邦的重要行政權力機構，由總統直接領導、為總統服務、協助總統完成憲法賦予的職權。作為中央行政最主要的環節，總統辦公廳在國內政治中發揮著重大作用，扮演著十分活躍的角色，其職責包括：為總統活動提供充分保障、廣泛收集和分析國內外信息、保障總統與政府和議會等機構的協調合作、協助總統擬定和頒布總統令、執行落實總統的指示、籌備會見會議等重要活動、對外發布總統府權威信息等。俄學者奧坤科夫甚至將總統辦公廳稱為“第二政府”。當然，該機構并不具有絕對的權力，其在多大程度上發揮作用將取決于總統的意志。

2020年4月14日，俄羅斯總統辦公廳主任安東·瓦伊諾（ 右三）、總統辦公廳第一副主任阿列克謝·格羅莫夫（左二）、總統新聞秘書德米特里·佩斯科夫（右二）等通過視頻會議討論經濟問題。

總統辦公廳的設置被寫入1993年通過的俄羅斯首部憲法，憲法明確規定總統辦公廳屬于國家機關。1996年10月，時任總統葉利欽頒布總統令，擴大該機構的編制，其由原來13個部門增加到26個，并被賦予了經濟、法律、人事和掌管意識形態工作的權力。面對國內反對派的壓力，葉利欽在執政后期，更加倚重總統辦公廳。1999年3月，他在國情咨文中稱：“總統辦公廳應與國家權力機關開展更系統、更協調的工作，總統辦公廳不僅要代表總統，還要成為總統政策的積極推行者?！?/p>

2000年普京就任總統后，致力于復興俄超級大國地位，同樣很倚重總統辦公廳。2004年4月，普京批準新版總統辦公廳條例，對其進行改組，強調總統對辦公廳實施全面領導，為總統行使職權提供保障，監督總統各項決定的落實?？偨y主持召開俄政府會議審議的決議草案、政府做出的涉及國內外政策的決定，須征得總統辦公廳的同意?？偨y辦公廳統籌協調內外政策的功能得到加強。在人員構成上，總統辦公廳由一名主任擔任主管、多名副主任分管相關領域，其他人員還包括總統助理、總統顧問、禮賓事務官、專業領域（氣候、生態自然保護及交通運輸）總統特別代表、總統駐相關機構全權代表（國家杜馬、聯邦委員會、憲法法院、各聯邦區）等。在機構設置上，總統辦公廳下轄總統辦公室、總統顧問局、新聞信息局、禮賓局、總統專家局等直接服務部門，還有國家法制局、國家監察局、對外政策局、國內政策局、國家表彰局、反腐敗局等重要職能部門，以及氣候變化與可持續發展跨部門協調工作組、宗教文化遺產及其他宗教建筑修復工作組等兩個專業領域工作組。隨著職權的擴大和事務的增加，俄總統辦公廳的編制已超過3000人的規模。

“總統身邊的人”——總統主要參謀輔政團隊

葉利欽曾自豪地表示，俄羅斯新政權之所以得到鞏固，是因為“總統身邊的人忠心耿耿，不會像戈爾巴喬夫的親信們那樣”。“總統身邊的人”實際上就是俄總統的主要參謀輔政團隊，包括總統辦公廳主任、總統顧問、總統助理、總統辦公室主任，還有總統講稿撰寫人、總統新聞發言人等。他們匯集在克里姆林宮內，協助總統制定政策方針、對總統決策產生直接影響，并能有效平衡各方政治勢力，甚至左右著國內政局。

總統辦公廳主任是總統最為信賴的盟友，與總統一樣不參加任何政黨?？偨y辦公廳主任是俄聯邦國家安全會議和國務委員會的成員，這兩個機構又都是俄國家重要議事決策機構。前總統辦公廳主任伊萬諾夫與普京背景相似，同樣出身于克格勃，曾任國防部長、副總理、總統辦公廳主任等要職，其作為政壇資深政治家全力輔佐總統執政，被視為總統的“左膀右臂”。現任主任瓦伊諾2003年進入總統辦公廳禮賓局，2012年出任辦公廳副主任，后在伊萬諾夫推薦下接棒。從1991年8月至今，俄總統先后任命了12位總統辦公廳主任，很多人已成為俄羅斯政壇最有權勢和影響力的政治精英。如梅德韋杰夫，于2003年至2005年任總統辦公廳主任，后與普京結為最親密的政治盟友。作為總統親信，總統辦公廳主任在最高權力過渡和交接的過程中也發揮著重要作用。葉利欽曾承認，他在選擇繼承人時聽取了曾任辦公廳主任的亞歷山大·沃洛申、尤馬舍夫等人的建議。當普京被確定為接班人后，沃洛申等人又在臺前幕后積極謀劃，確保實現總統權力的平穩交接。

總統顧問與總統保持著直接且密切的工作關系，負責協助總統確定國家重大戰略方向，推進主要政策的實施。俄總統通過任命各領域的精英擔任顧問，能有效保持精英部門的平衡，維持國家戰略的穩定性。葉利欽時期，一些學者出任總統顧問。普京時期，總統顧問的工作涉及經濟、軍事、文化、通信、生態、傳媒、體育、哥薩克、聯邦自治權等方面。他們大多來自四個領域：一是律師和政府人員，能為總統決策提供政治和法律支持;二是有影響力的高級官員，能協助總統制定軍事、經濟等領域的戰略;三是文化界精英，能協助總統制定文化政策;四是媒體和公共關系專家，能加強總統與自由派的聯系，致力于公民社會與人權的發展。這些任命常常受到俄政界的高度關注。

俄羅斯克里姆林宮外街景。

總統助理協助總統處理最核心的國家事務，是總統在國家各項事務的直接對接人?？偨y助理的級別相當于副總理，影響力遠遠大于部長，甚至大于副總理?？偨y助理還是總統治國理念的傳播者。前總統助理蘇爾科夫是普京最重要的顧問和智囊之一，被稱為“克里姆林宮首席政治謀士”“普京理論體系的締造者”，他曾公開發表《普京的長久國家》一文，強烈批評西方意識形態與民主制度，強調以“普京主義”為核心的政治新模式將是俄羅斯民族未來一百年生存和發展的有效手段?，F任總統助理梅金斯基，曾擔任過兩屆文化部長，主要協助普京掌管意識形態領域的工作。目前媒體曝光率很高的總統助理烏沙科夫，協助普京總統處理外交與國際關系事務，扮演著總統外交發言人的角色。

總統辦公室主任直接為總統個人服務，負責總統的重要日程安排、協助起草政策文件、安排總統出訪和確定隨行人員等，是總統的重要助手，一般還兼任總統辦公廳副主任。前總統辦公室主任謝欽有“普京的影子”之稱，他參與肢解了俄羅斯最大的石油公司“尤科斯”，后出任俄羅斯石油公司董事局主席，成為國家能源領域的掌控者。

總統講稿撰寫人專門負責為總統“生產文字”?？偨y講稿的準備過程較為隱秘，自俄羅斯獨立以來，寫作團隊不超過20人。外界較熟悉的是為葉利欽和普京均撰寫過講稿的波雷耶娃，普京在2004年任命她為總統助理，全權負責籌備總統的國情咨文。