論我國非訴訟糾紛解決機(jī)制的完善路徑

文/陳潔鈺（海南大學(xué)法學(xué)院 ）

一、選題背景

隨著人民群眾的日常糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜、多樣化的趨勢，有限的司法資源可能無法繼續(xù)滿足諸多的糾紛解決需要，這時(shí)候就迫切需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方力量在矛盾糾紛進(jìn)入司法程序前予以化解，在所有盡可能解決問題的途徑都無法應(yīng)對之時(shí)，再動(dòng)用司法程序這最后一道防線，而這里所提到的盡可能解決問題的所有途徑就是本文所說的排除訴訟程序在外的所有的解決途徑，我們稱之為非訴訟糾紛解決機(jī)制。非訴訟糾紛解決機(jī)制在現(xiàn)代法治社會(huì)中存在多種多樣的糾紛化解形式，我們最常見的有仲裁、調(diào)解、和解、調(diào)停等。這種糾紛解決方式最開始流行于歐美國家，后來人們越來越發(fā)現(xiàn)，除了訴訟，還可以通過其他更多便利快捷的方式解決矛盾，這些方式不僅可以節(jié)約社會(huì)和當(dāng)事人成本，還可以最大程度地節(jié)約司法資源。于是，這種非訴解紛方式從西方漸漸流傳開來。當(dāng)然，早在中國早期，也是有著與西方非訴解紛方式相類似的做法，我們經(jīng)常可以在一些影片里看到，對于家族內(nèi)部之間的矛盾，會(huì)有一個(gè)家族祠堂，當(dāng)出現(xiàn)矛盾時(shí)，由一些比較有權(quán)威性的老者坐在中間，協(xié)調(diào)、化解當(dāng)事人之間的糾紛。故這種非訴訟糾紛解決機(jī)制在中國很久以來就有著廣泛的社會(huì)文化認(rèn)同。

二、完善非訴訟程序糾紛解決機(jī)制的必要性

（一）新機(jī)遇帶來的新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國的法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期，黨中央對依法治國提出了更高的要求，在現(xiàn)代司法體系下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，從大趨勢來看，將來多元化解紛方式將是大勢所趨、人心所向。但是，隨著人際交往更加復(fù)雜，矛盾糾紛更加多樣，我國的多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展路徑是漫長的，上至國家體制機(jī)制的成長完善，下至人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，這些過程都不是一蹴而就的， 這個(gè)過程對于國家司法環(huán)境以及社會(huì)和諧穩(wěn)定來說，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。

（二）減輕當(dāng)事人訴訟成本和負(fù)擔(dān)

通過訴訟程序解決糾紛是最常見的一種方式，也是人們?nèi)粘Ｉ钪杏龅郊m紛首選的方式，但是傳統(tǒng)的訴訟模式仍然存在許多局限性，加之方式單一，如果所有的矛盾糾紛都通過訴訟途徑來解決，對于當(dāng)事人自己來說，可能會(huì)付出巨大的代價(jià)和成本。我們都知道法律是有局限性的，不是所有的糾紛都適合通過訴訟程序來解決，反之，對于這類矛盾，往往通過另外一些非訴方式—比如調(diào)解、和解，這些往往更能合人心、符人意，這時(shí)候，“訴訟萬能論”將不再適用，反之多元化、多途徑糾紛解決機(jī)制才更是我們確切需要的。

（三）節(jié)約司法資源的需要

司法資源效益的最大化不僅是對社會(huì)資源的有效分配，更是對司法工作人員的理解和尊重。根據(jù)有效數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年基層法官審理的案件數(shù)量達(dá)到上萬件，一方面，案件數(shù)量過多不僅會(huì)導(dǎo)致司法工作人員身心俱疲，同時(shí)，也可能會(huì)導(dǎo)致過多的冤假錯(cuò)案發(fā)生。但是，仔細(xì)一想， 這上萬數(shù)目的案件全部都只可以通過訴訟程序來解決的嗎？顯然并不是，因?yàn)榘讣叩椒ㄔ哼@邊，很多也是可以在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解的，那既然這樣，為什么不從一開始就選擇其他非訴途徑呢？既能起到定紛止?fàn)幍淖饔?，也可以?jié)約更多的司法資源，保證每一樁成本案件都經(jīng)得起推敲和考驗(yàn)。

三、非訴訟糾紛解決機(jī)制現(xiàn)存問題及原因分析

（一）多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀問題

1.公眾對訴訟的認(rèn)知存在偏差

當(dāng)前，人民群眾權(quán)利保護(hù)意識和需求日益增強(qiáng)。但又面臨著另外一個(gè)問題，究竟該以什么樣的方式和途徑保護(hù)權(quán)利，普通民眾知道最多的就是“有事找法院”，凡事只要打官司就對了，因此，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，人們首先會(huì)想到的是司法程序，社會(huì)上也廣泛存在著訴訟首選的說法，反而忽視了訴訟程序的固有缺陷。隨著“法律至上”“依法治國”“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”等一系列理念的提出，全國上下大力倡導(dǎo)法治的優(yōu)點(diǎn)而對其弊端了解不透，加上司法機(jī)關(guān)又一直在解紛之中占據(jù)著主導(dǎo)地位，非訴糾紛方式一直不太被大眾所接觸。

2.非訴訟糾紛解決機(jī)制的地位不足

隨著人們權(quán)利意識的增強(qiáng)、國家法治水平的提高，有事找法院已是常態(tài)，而基于此種社會(huì)氛圍的協(xié)商、調(diào)解、和解、調(diào)停等非訴糾紛化解方式就顯得號召力不足。同時(shí)我們也知道，非訴訟糾紛解決機(jī)制本身也缺乏一定的強(qiáng)制力，對于最終做出的結(jié)果，當(dāng)事人履行與否往往也只是憑自身意愿，這樣一來,非訴糾紛化解方式就顯得微不足道，再加上非訴糾紛方式本身也不太成熟，仍有諸多缺陷，這也在一定程度上降低了人們對非訴訟程序糾紛解決機(jī)制的信賴，正是基于以上種種對非訴程序的不信賴，進(jìn)而導(dǎo)致大量的案件如潮水般地涌進(jìn)法院，使得法院案卷激增、司法辦案人員負(fù)擔(dān)過重。

（二）非訴程序存在弊端的原因分析

1.政府引導(dǎo)、宣傳力度不夠

非訴程序目前不被重視的一個(gè)重要原因就在于，大家對其了解甚少，究其本質(zhì)還是在于官方對其宣傳力度不夠。這在我國很多地區(qū)都有體現(xiàn)，我們經(jīng)常可以在一些公告欄上或者政府文件上看到一些號召，大力推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制，但是這些宣傳也僅僅是存在于政府文件、法院的公告欄上，實(shí)際上的宣傳力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，普通民眾對于多元化糾紛解決機(jī)制也不了解，反之一遇到問題就會(huì)想著找法院，甚至還有一些極端的民眾纏訴纏訪，采取一些過激的方式，如此一來，不僅激化了矛盾，反而擴(kuò)大了糾紛的范圍。

2.非訴程序缺乏相應(yīng)的立法保障

多元化糾紛解決機(jī)制之所以長期被人們所忽視，大多數(shù)民眾在糾紛發(fā)生時(shí)選擇訴訟，最主要的原因還是在于相關(guān)立法規(guī)定不足或者存在缺陷。拿我們比較熟悉的調(diào)解制度為例，調(diào)解制度的適用范圍雖說相對較廣，但是界限、范圍仍然不清，較為模糊。同時(shí)，排除法院調(diào)解之外，民間組織做出的調(diào)解協(xié)議效力也一直較弱，這些因素都會(huì)導(dǎo)致人們在做選擇時(shí)忽視非訴程序本身所具有的優(yōu)點(diǎn)而選擇訴訟。這種思維慣性在長期的法治宣傳下也很難在短時(shí)間內(nèi)改變。因此，積極推進(jìn)多元化糾紛機(jī)制，必須通過完善立法對非訴程序進(jìn)行明確化規(guī)范，才能進(jìn)一步保障其實(shí)施。

3.解紛主體種類復(fù)雜，素質(zhì)不一

近幾年來，我們也能發(fā)現(xiàn)，雖然各類民間調(diào)解組織有著一定的發(fā)展，但在群眾中的評價(jià)和認(rèn)同度并不高。

主要原因還是在于調(diào)解人員專業(yè)不足、水平有限，他們在調(diào)解過程中，往往結(jié)合的并不是專業(yè)知識，而是一些生活經(jīng)驗(yàn)法則或者長期積累下來的習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)。而且很多基層的調(diào)解員多為兼職人員，時(shí)間有限是一方面，其法律素養(yǎng)和解紛技能都有待提高；同時(shí)，民間調(diào)解機(jī)構(gòu)也缺乏相應(yīng)的制度保障，調(diào)解員素質(zhì)不一、良莠不齊也是常見現(xiàn)象。尤其是像公證、仲裁、行政調(diào)解等參與解紛的機(jī)構(gòu)，因其在司法程序中的作用，公眾更多地視其為訴訟的準(zhǔn)備或輔助，而并不會(huì)發(fā)揮多少實(shí)質(zhì)性的作用。正是這些相對比較參差不一的解紛主體，在解決具體事務(wù)過程中，很難做到高效、便捷地解決糾紛。

四、關(guān)于完善非訴糾紛解決機(jī)制的建議

（一）加大非訴糾紛引導(dǎo)宣傳

完善多元化解紛機(jī)制首先要做的是讓群眾深入了解此類解紛方式。因此必須加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)和推動(dòng)民眾參與，積極利用現(xiàn)代社會(huì)優(yōu)勢，發(fā)揮輿論引導(dǎo)的作用?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)自媒體越來越發(fā)達(dá)的社會(huì)，各種新穎的、時(shí)尚的宣傳手段和宣傳媒介出現(xiàn)在我們身邊，我們可以充分利用這些渠道，鼓勵(lì)群眾在發(fā)生糾紛時(shí)，自愿選擇和利用協(xié)商、調(diào)解等非訴方式。

加大對民眾的普法宣傳意識，提高民眾整體的法治素養(yǎng)，為多渠道解決糾紛機(jī)制的建立創(chuàng)造有利的社會(huì)基礎(chǔ)。不僅如此，還可以在校園課堂中進(jìn)行普及宣傳，讓學(xué)生們接觸到更多的非訴實(shí)踐，充分感受非訴糾紛機(jī)制的優(yōu)勢。

（二）通過立法保障非訴解紛機(jī)制

增強(qiáng)覺悟、提高認(rèn)識。加大各級黨政機(jī)關(guān)對非訴糾紛解決機(jī)制的重視程度，從而夯實(shí)多途徑解決糾紛機(jī)制的理論根基，只有國家對該政策予以足夠的重視，才能用思想引領(lǐng)行動(dòng)，用行動(dòng)落實(shí)相應(yīng)對策。因此，國家要通過法律法規(guī)等具體規(guī)范性文件明確各類解紛機(jī)制的流程、步驟，通過立法將群眾引導(dǎo)至更多非訴意識，通過政策、規(guī)定等文件指導(dǎo)相關(guān)單位對多元化糾紛改革給予同樣的重視，讓相關(guān)部門認(rèn)識到多元化解決糾紛機(jī)制的建立不僅關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定，更加關(guān)系到社會(huì)和諧和人民生活的幸福指數(shù)，這樣才能凝聚全國人民的集體智慧和力量，推動(dòng)完善非訴解紛機(jī)制更好的落實(shí)。

（三）增強(qiáng)非訴解紛機(jī)制組織的公信力

要想真正實(shí)現(xiàn)非訴訟化解糾紛的功能，必須加強(qiáng)公眾對其職能的認(rèn)同。要讓民眾從內(nèi)心確信除訴訟之外的其他解紛方式的內(nèi)在優(yōu)勢，才能在選擇時(shí)作出理智的判斷。提高其他參與糾紛解決的社會(huì)組織的公信力，主要可以通過提高相關(guān)組織人員專業(yè)性來完善，比如說經(jīng)常舉辦相應(yīng)的講座和理論課堂，提高相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)。

同時(shí)，還可以充分利用現(xiàn)在自媒體的便利和優(yōu)勢，通過相關(guān)平臺建設(shè)，使民眾能熟悉、快捷地索引和利用平臺。

最后，政府可以通過加強(qiáng)對非訴訟方式解決糾紛機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和管理，使相關(guān)機(jī)構(gòu)建立起科學(xué)有效的工作機(jī)制。多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建和發(fā)展，是一個(gè)長期性的問題，不僅需要單個(gè)主體的努力，更是一個(gè)國家乃至社會(huì)民眾的落實(shí)和推進(jìn)，才能更有效地推行并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）積極學(xué)習(xí)借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

民訴法中規(guī)定了部分案件先行調(diào)解的情形，即由立法規(guī)定以調(diào)解作為前置程序，但是在司法實(shí)踐中，這類先行調(diào)解的案件具體操作并不容易實(shí)現(xiàn)，諸如一些離婚糾紛案件，按照民訴法規(guī)定，可以對此類案件先行調(diào)解，但是對于部分當(dāng)事人來說，夫妻矛盾急劇，往往是直接拒絕調(diào)解，那對于這類情形，如果不加以強(qiáng)制的話，就很難保證調(diào)解效果的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)我們可以參考一下世界各國和地區(qū)越來越多的在特定類型的糾紛處理中建立的強(qiáng)制調(diào)解程序，畢竟若由當(dāng)事人自主選擇糾紛解決方式，在我國多年來訴訟至上、法律萬能的思維下，大多當(dāng)事人都會(huì)選擇訴訟。因此，若要構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，我們可以在保持本國具體實(shí)踐操作的基礎(chǔ)之上，借鑒吸收他國經(jīng)驗(yàn)，對適用強(qiáng)制調(diào)解的案件類型、范圍以及條件作出明確規(guī)定，一旦明確了這類具體案件的調(diào)解前置程序，自然也可以很好地保證多元化糾紛解決機(jī)制更好地實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

隨著多元化解決糾紛機(jī)制的發(fā)展，未來的法治社會(huì)，“訴訟萬能論”的理念可能會(huì)被推翻，轉(zhuǎn)而出現(xiàn)更多新型的、柔和的解紛途徑。本文正是以非訴訟糾紛解決機(jī)制為研究對象，在對其背景和完善其必要性的基礎(chǔ)之上，客觀分析了非訴訟糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀及問題，并給出了相應(yīng)的原因分析，進(jìn)而針對實(shí)踐中出現(xiàn)的難題困境提出了相應(yīng)的對策和建議，希望為我國在探索多元化糾紛解決機(jī)制的道路上提供一些有益的借鑒和參考。