地方政府公共政策執行力問題及其對策研究

文/劉魏雅（中國人民大學）

政府在管理的過程中，會依賴于公共政策中的各種條例，通過執行的方式將條例變成現實，繼而不斷地實現政策所提出的目標。然而，在整個執行的過程中，地方是政府公共政策執行環節非常重要的一部分，也是影響整個政策能否實現的關鍵因素。

因此，就需要加強探究地方政府的執行能力，找到執行存在的問題，繼而不斷地優化和解決。

一、地方政府公共政策執行力的概述

（一）地方政府公共政策執行力的概念

公共政策是以政府為主導的社會權利主體，為了能夠解決社會問題，實現社會目標，制定的一系列行動的準則以及方案。執行力是指對某種行政行為強制執行的一種行為，其具備法律的效力[1]。從以上公共政策和執行力的概念，可以總結出地方政府公共執行力指的是地方政府依據政策，制定科學的執行方案，合理地利用政府賦予的各種資源以及權利，以更好地解決社會公共問題的過程。在整個執行環節，能否取得預定的效果，和政府的執行力是密不可分的。

（二）地方政府執行力的特征

對地方政府執行力的分析，不能夠僅局限于對資源、能力等方面的評價，要站在全局的角度進行把控，具體可以從三個層面分析地方政府執行力的特征。第一個方面就是地方政府存在的公共服務性特征。中央所發布的各類政策需要基層政府的執行，且各類政策都是為社會公眾服務的，服務的對象是老百姓，是為了保證老百姓的利益。第二是法制性的特征。在執行公共政策的過程中，地方政府必須嚴格地按照各項規章制度以及法律程序，這樣才能夠保證執行的合理性。第三是地方政府執行主體的適應性。上級政府頒布一系列政策后，地方政府的執行主體就需要執行并落實，在落實的過程中，應積極地適應內外部環境，不斷地學習，提升素養，以促進政策的落實。

二、地方政府公共政策執行力存在的問題

（一）政策執行之前缺乏有效的宣傳

上級政府依據地方發展狀況制定了一系列法律和政策之后，地方政府就要嚴格地執行。在執行之前，需要通過宣傳的方式讓各級部門能夠了解上級政策的相關內容。如果在此過程中缺乏完善的信息傳播渠道，并未較好地反饋政策的內容，就會影響政策在實施過程中的穩定。就目前而言，一些地方政府在執行之前仍然會存在宣傳性的問題。比如，在宣傳政府政策時不夠充分，并沒有明確地表達政策的相關內容和目標，導致相關的執行者并沒有正確地理解政策的內容和目標，影響最終執行的效果。

（二）未制定科學的政策執行方案

作為地方政府應嚴格地執行上級政府印發的各種公共政策，領悟文件中的精神和實質性的內容。并基于上級政府發布的內容，根據本地區的實際狀況，制定可行的執行方案和相應的規劃。

在制定相應的執行方案時，需要考慮到政策實施的對象、地區的經濟狀況，做好各類主體的協商工作，要做到具體問題具體分析。在這個過程中，有一些地方政府本身對于政策內容了解不夠透徹，在制定執行方案時，也并沒有從人民的角度出發，只憑借一些調查的數據和假設的結果，很難保證整個政策方案執行的可行性[2]。

（三）地方政府在執行政策時的力度不夠

在執行公共政策的過程中，地方政府會遇到很多的阻礙，比如地方保護主義、利益集團等。這些均會影響執行的效率。且在執行公共政策時，還會出現一些地方政府工作人員滋生腐敗的問題。長此以往，不僅會削弱執行力度，還會引起公眾的抵觸，使得整個政策的實施難度進一步加大。

三、地方政府公共政策執行力存在問題的原因分析

（一）缺乏健全的政策執行體制

不健全的政策執行體制主要體現在兩個方面。

首先是政府組織制度的不合理。（1）政府和黨委之間的二元化權力結構，使得地方出現了黨政不分，或者是以黨代政的現象，在執行的過程中，增加了很多中間成本，影響了辦事的效率。（2）職能交叉問題，導致在執行的過程中，各個部門的協調性較差。

其次，缺乏合理的地方政府運行機制。（1）不合理的指揮機制，如過分強調集體領導，使得整個指揮過于獨裁，缺乏民主性。（2）缺乏健全的參與機制。如公民無法參與到政策執行中，或者是參與的渠道較少。（3）缺乏合理的激勵機制，如外部缺乏合理的競爭，內部又沒有足夠的激勵，這就導致在執行政策的過程中缺乏足夠的動力以及壓力，執行力降低。（4）缺乏長效的監督機制，如監督主體不明確，缺乏動態化監督，這就易造成執行環節濫用公共權利的問題。

（二）缺乏合格的政策執行的主體

在整個政策執行環節，執行的主體發揮著非常重要的作用，主體能力和素養不合格會直接影響執行的效率。首先，是執行主體的心態，一些執行主體安于現狀，缺乏執行的激情，存在得過且過的心態，責任心不足，必然會影響在執行過程中的剛度。其次，能力不足，缺乏對政策的正確理解和認知，導致在執行過程中出現了偏差。最后，一些政策執行主體為了能夠維護自身的利益，在執行時變相地抵制政策執行。

（三）在執行公共政策時缺乏足夠的資源

在執行政策的過程中，資源不足也會影響整個執行的效果。首先是財政資源不足，如果在執行環節并不具備充足的財政資金。比如一些地方本身經濟就處于長期落后的狀態，并未合理地分配財政資源，就會導致資金使用率低下，執行政策時的效率降低。其次，信息傳播渠道單一，傳播速度較慢，一些地方政府并不注重建設信息資源，導致在執行環節反應能力不足，行動能力較差。最后，比較欠缺高素質的人力資源。一些經濟較為落后的地方，政策執行人員文化素質低下，不能夠正確理解政策的內容和目標，且在執行過程中采用一些粗暴簡單的方式，影響了社會的穩定性，同時還影響了政府的形象。

四、提升地方政府公共政策執行力的策略

（一）優化公共政策執行的組織機構

地方政府在執行公共政策時，是離不開相應的執行組織機構的，需要對現有的組織機構不斷地進行完善，才能夠提升整個執行的效率，具體需要從組織結構的整體布局、各個部門的工作職責等方面去改善。首先，對地方行政組織精簡，避免各個部門的職責交叉問題，影響信息傳遞的速度。要對現有部門合理規劃，明確各個部門應設置的崗位以及工作內容，要做到專項有專人負責。其次，基于管理的范圍以及水平的關系，對現有的組織層次進行簡化，縮減行政組織架構以及人員。在優化組織的過程中，一定要注重權利和責任之間的關系，能夠對各種事物詳細進行說明，明確好各類人員的職責，合理化配置，以避免在執行的過程中出現重復或者是相互推諉的情況[3]。

（二）完善審議決策機制，提升政策決策的科學性

在執行公共政策之前，需要地方政府執法人員能夠了解政策的內容和目標，且需要相關領導者制定合理的執行計劃，這樣才能夠從根本上提升執行的效果。第一，建立民主的審議決策機制，提升決策以及計劃制定的科學性。在這個過程中應明確重大問題，要求重大問題必須要采取黨委集體召開會議方式討論。由于民眾的整個政府執行環節非常重要的一部分，因此，在舉行相關會議之前，就需要通過實地走訪，或者是利用互聯網技術的方式開展調研工作，以實現和群眾的互動，同時，能夠調查到來自各方的意見。第二，在參與會議的過程中，要盡可能地給會議的參與者留夠相應的時間，對政策進行熟悉和理解，便于為政策的實施提供科學的意見。在特殊情況下，不能夠按照約定時間參與會議的相關領導干部，必須要通過遠程會議的方式讓其發言、投票，以提升整個決策以及計劃的科學完整性。第三，在制定計劃環節要盡可能地細化和量化問題，避免隨意性。記錄人員必須嚴格地記錄金額、探討會議開展的時間、參與的人員、每個人提出的意見、一致決定的執行方案。如果在會議過程中存在對執行計劃的相關爭議，則需要針對存在爭議的問題成立專項小組，全方位地進行考察。

（三）優化地方政府公共政策執行的方式

公共政策在頒布之后，需要地方的執法人員能夠透徹分析政策的相關內容以及目標，制定合理的政策執行的計劃。在此過程中，執行方式也會影響到整個執行的質量。首先，在執行環節要講究策略以及方法，要注重原則和靈活性相結合，即既要制定嚴格的公共政策執行的政策和制度，又要基于執行過程的實際情況，科學協調。其次，要建立公眾反饋渠道，公共政策的執行和群眾是息息相關的，如若得不到群眾的配合，必然會使政策執行困難重重。故在執行環節應建立公眾的反饋渠道，聽取群眾對執法人員的意見，不斷優化執法的方式。最后，在執法的過程中，還要充分利用社會中具有重大影響力的人士，借助這些人士的力量，提升執行效果。

（四）建立健全政府公共政策執行監督以及考評機制

首先，應建立專門的監督機構，保證機構的獨立性。通過推出新的法律手段，對監督的組織以及人員進行限制，明確監督機構的職能，使得監督部門能夠更好地開展自身工作，能夠在監督環節形成長效、連續的監管。在監管過程中，既要了解地方政府在人力、物力、財力等方面的欠缺，又要分析在執行環節中存在的不足，繼而為相關執行機關提供優化措施。其次，地方政府執行機關要提升整個政策執行環節的透明度，除了國家機密之外，其余各項執法內容都應該嚴格按照規章秩序、法律程序公開，受到公眾以及監督機構的監督。最后，應對地方政府的執行力進行考評。如制定完善的考評機制，公共政策執行環節所受到的影響因素較多，故在制定考評機制時，要容納經濟、效率、公平等各種定量以及價值指標。如對概念的分析、執行計劃制度的科學性、投入的成本、效率、滿意度等。

（五）提升地方執法人員的素養

執法主體的心態、素質和能力，會直接地影響到政策執行的效果。首先，在地方政府內部就應該健全人力的招聘和激勵機制，營造一個良好的執法工作氛圍。其次，要通過激勵機制，讓執法人員樹立良好的心態，激發執法人員在工作過程中的積極性，提升其執法的責任感。另外，要加強對執法主體的培訓，讓執法主體能夠了解自身所負責的工作內容，讓其意識到自身工作的重要性，對自身工作有一個全面性的認知。最后，要提升執法人員的思想以及政治素養。轉變傳統的官本位思想，能夠在執法的過程中，從人民群眾出發，提升整個執法的滿意度。

公共政策是國家基于地方發展的實際現狀提出的一系列計劃和目標，需要地方政府合理地組織人力、物力和財力，不斷地優化組織機構、完善審議決策機制，才能夠提升整個執行環節的科學性，促進地方更好地發展，提升人民的幸福感。