城市群競合視域下成渝地區的生態文明建設研究

李朋飛

（中國共產黨重慶市沙坪壩區委員會黨校 重慶市 400038）

隨著全球面臨資源環境約束趨緊、地緣政治和經濟關系充滿不確定性等挑戰，以空間集聚為主要特征的城市群成為了一種人類競相選擇的發展戰略。當前，全國19個城市群約占全國國土面積的19%，總人口的72%，GDP總量的83%左右，在全國經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。而生態環境作為公共產品，具有高度的外部性，無論是污染防治、環境治理，還是戰略轉型、綠色發展，都不是某一個單獨區域可以實現的，勢必要打破行政區劃、經濟區域、權責分割等方面的限制。基于中國國情，大多數省市間的競合水平仍然較低，從各自的產業布局、發展規劃可以看出，競爭仍然是遠遠大于合作的，要想進行全面而深度的合作似乎難度很大，但為了區域協調發展，以城市群為代表的合作新機制不僅實現了區域經濟發展的增長極，而且在生態文明建設方面具有整體性和一致性。

世界主要城市群生態文明建設歷程和經驗

從國外城市群發展的歷程和經驗來看，城市群經過近100年的發展，從最初的基于經濟發展需求的地理位置集聚，逐步向包含社會、文化、生態等擴大覆蓋面，進而成為一種整體的空間發展組織模式[1]。國外城市群的生態文明建設實則是協調經濟發展與資源環境關系、更好利用空間資源的結果，簡言之，就是前期發展是以犧牲環境為代價的，為了長遠發展，不得不進行經濟轉型。

倫敦模式：綠色低碳。英國作為工業革命的發源地和老牌資本主義國家，既是城市群發展最早的國家，也是最早受到資源環境和空間開發制約的工業化國家。為了協調經濟發展與資源環境和開發空間的緊張關系，以倫敦為中心的城市群逐漸將城市中的工業轉移到郊區，實現了鄉村城鎮化、農業現代化和郊區工業化。并且由內及外形成了四個地域圈層[2]，每個圈層有著不同的產業布局和功能定位，在產業分工的基礎上形成了一定的競合關系，逐步在倫敦周圍建立了衛星城。但是，早期的工業化畢竟是以高能耗、高污染、低效率為主的化石燃料驅動，針對此，英國不斷調整其能源結構，將綠色低碳的可再生能源作為煤炭、石油的替代品。同時，不斷調整產業結構，使得城市群逐漸沿著綠色低碳的模式發展。

五大湖模式：經濟轉型。北美五大湖城市群包含著名的“鋼鐵城”匹茲堡、著名的“汽車城”底特律，是全球著名的汽車和鋼鐵生產基地。但在上個世紀80年代，資源環境、產業結構單一問題逐漸凸顯，尤其是石油危機的影響，傳統的工業發展模式受到嚴峻挑戰和制約。于是，五大湖城市群依托主要城市的區位優勢，大力推動經濟結構調整和產業結構升級，逐步由重工業轉向以高端制造業和服務業帶代表的新業態，不斷治理和改善環境，以建設宜業宜居的城市為目標。

日本模式：公眾參與。東京城市群是戰后日本經濟高速發展的產物和象征，以帶狀結構布局，層次分明。與經濟高速發展相伴而來的是城市空間過度開發、城區人口密集、環境承載力達到上限等問題逐漸嚴重，為了實現經濟、社會和環境協調發展，為此日本政府從1950年開始制訂三大城市圈規劃，每10年修訂一次[3]。與歐美的城市群生態文明建設模式不同，東京城市群的環境保護是從公眾參與的反公害運動開始的，由于公眾輿論的壓力，官民逐漸達成一致，形成了政府制定政策、企業實施共同管理、公眾積極參與監督的新三元結構環境管理體系，這一體系有效的協調了政府、企業、公民三者之間的關系。

從世界三個著名城市群生態文明建設的歷程和經驗來看，一方面，工業文明解決了經濟增長的問題，但無法解決可持續發展的問題，這就要求人類的發展要進入一個新的階段，也就是生態文明建設的階段；另一方面，城市群生態文明建設都是通過科學劃分功能區，依靠區域優勢進行產業分工，在此基礎上進行城市間的合作，最終形成一致的發展目標，推動生態文明建設。

成渝地區雙城經濟圈生態文明建設面臨的挑戰

2020年10月16日中共中央政治局會議審議了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，會議要求，堅持不懈抓好生態環境保護，走出一條生態優先、綠色發展的新路子，推進人與自然和諧共生。然而，成渝地區雙城經濟圈在推動生態文明建設中面臨諸多挑戰。

資源環境約束日趨加劇。作為長江上游的重要生態屏障，成渝地區雙城經濟圈地處亞熱帶，自然生態系統類型多樣，森林植被不僅成分復雜而且種類繁多，生物種類呈現多樣性。這使得該地區資源稟賦較好，水資源、礦產資源、土地資源、旅游資源都很豐富。以水資源為例，該地區水資源總量約占全國水資源總量的10%，約占長江流域水資源總量的35%，區域內96.6%的流域屬于長江干流及其支流水系，水網密布[4]。此外，成渝地區雙城經濟圈作為我國重要的老工業基地，工業基礎較好，但多是以重工業為主，而且工業基本是沿江布局，加之此地第一產業所占比重仍然較大，農業面源污染較為嚴重，使得生態環境面臨巨大挑戰。雖然經過多年的水污染防治，長江經濟帶水環境質量整體穩中有升，但是整體的水環境狀況仍然不容樂觀，長江干線及主要支流沿江城市近岸存在大段污染帶。成渝地區雙城經濟圈的多數城市都是沿江發展，對生態環境帶來了較大的壓力。盡管近年來推行了“供給側結構性改革”，淘汰落后產能，但這必定有一個過程，短期內仍然難以扭轉資源環境與經濟發展不協調的總趨勢。

生態環境保護較為嚴峻。成渝地區雙城經濟圈是長江上游生態安全保障區，對保障長江流域的生態安全負有重大責任。成渝城市群生態環境較為脆弱，水土流失、土地退化、植被破壞、水污染嚴重，盡管在水土保持、增加植被等生態建設方面投入巨大，但是生態環境保護仍然比較嚴峻。生態環境質量主要反映在環境狀態和環境修復兩個方面，成渝地區雙城經濟圈面臨的主要生態問題表現在以下方面：一是三峽庫區及其上游流域水污染防治；二是岷江、沱江、涪江等水系的水土流失防治。近年來，隨著人民對生態產品的需求日益提高，生態環境治理越發具有緊迫性，故成渝城市群發展規劃提出以建設水系廊道和陸域廊道、修復濕地保護水域環境等重點工程，統籌水環境、大氣環境的保護和治理，加強固廢危廢處理工程建設。雖然政府做出了相關規劃，但生態環境畢竟具有脆弱性和修復的復雜性，使得該地區生態環境保護的任務仍然比較艱巨。

國土空間開發強度過大。改革開放四十年來，我國經濟發展取得了巨大成就，但也面臨耕地減少過多過快、資源開發強度過大、環境問題凸顯、生態系統功能退化等問題。為了緩解經濟發展對生態環境的壓力，2010年國務院印發了我國第一個國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》，統籌謀劃未來國土空間開發的戰略格局，成渝地區是我國重點開發區域。2017年，國務院印發了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，這也是我國首個國土空間開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，《綱要》設置了“生存線”“生態線”“保障線”、耕地保有量、用水總量、國土開發強度、重點流域水質優良比例等11個約束性或預期性指標，并且指出，到2030年，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。這說明我國整體國土空間開發格局亟需優化，部分地區國土開發強度已經超出資源環境承載能力。雖然成渝城市群作為中西部地區，由于自然稟賦較好，開發潛力仍然較大，但是成渝城市群總體處于工業化發展中期，產業集聚仍處于加快發展階段，導致重慶市、成都市城市承載壓力大，而輻射帶動作用沒有充分發揮[5]，城市建設用地擴展與耕地保護矛盾加劇，水土能礦資源利用效率較低。三次產業結構中，工業所占比重較大，重化工業占比較大，導致了資源消耗大、環境污染重，使得整體的國土空間開發面臨接近或超過資源環境承載力的挑戰。

關于成渝地區雙城經濟圈生態文明建設的幾點思考

生態文明建設具有特殊性。與經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設相比，生態環境是公共物品，具有高度的外部性，決定了生態文明建設不可單獨進行。生態文明建設所面臨的問題表現為：一是生態效益跨越區界、省界乃至國界，不同的階層、群體、個體對生態環境質量有著不同的訴求，受到的影響和支付的成本也不相同；二是各個地區面臨的主要矛盾、建設條件、必須完成的任務不同，生態文明建設的收益與成本匹配難度較大。因此，要想協調好生態文明建設中錯綜復雜的利益關系，就需要構建行之有效的聯防共治的體制機制，形成跨地區、跨階層、跨群體的利益共同體。城市群則可以有效打破行政區劃的限制，在共同目標下保持行動一致，通過整體規劃，實現生態文明建設成本與收益相互匹配，權責利相統一。

生態文明建設具有階段性。生態文明建設水平適合經濟發展階段相適應的。相比于國內其他幾個主要城市群，成渝地區雙城經濟圈地處西部地區，整體處于工業化初期到中期階段，人均產出只是略高于全國水平。同時，成渝城市群的產業、人口、商業顯得過于集中在成都和重慶兩大城市，次級城市發育不足，導致了“中部塌陷”的局面。此外成渝城市群內部產業同質化較為嚴重，核心城市背向發展，比如核心城市成都和重慶都將汽車產業和電子信息產業作為其支柱產業，在近年來的中歐班列方面也呈現了明顯的競爭態勢。這些情況的存在，對于共同推進生態文明建設具有一定的制約和阻礙，但在把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的背景下，成渝地區雙城經濟圈生態文明建設也將迎來新的合作空間和發展機遇。

生態文明建設具有持續性。近年來，雖然已經全面建成小康社會，但受新冠肺炎疫情影響，重慶經濟發展下行壓力依然較大，汽車產業出現較大下滑，產業亟需轉型升級。由此，生態文明建設無疑會受到一定影響。但是，習近平總書記強調：“要保持加強生態文明建設的戰略定力。保護生態環境和發展經濟從根本上講是有機統一、相輔相成的。不能因為經濟發展遇到一點困難，就開始動鋪攤子上項目、以犧牲環境換取經濟增長的念頭，甚至想方設法突破生態保護紅線。[6]”2019年4月習近平總書記視察重慶時也強調，“不要簡單以生產總值增長率論英雄”，要求重慶在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用，筑牢長江上游重要生態屏障。因此，推動生態文明建設絕不是單靠某一個地區、某個城市就能做好的，必須進行整體規劃，協同治理，打破行政區劃的限制，持續推進。