論城市大型社區治理能力現代化的建設：緣由、困境、路徑

徐 彬

（貴州師范大學數學科學學院 貴州貴陽 550025）

基層治理是國家治理的基石。基層強則國家強，基層安則天下安，統籌推進城鄉社區治理，推進城市社區治理能力現代化建設是實現國家治理能力現代化的基礎工程和重要步驟。為此中共中央、國務院先后于2016年和2021年印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》作為推進新時代基層治理現代化建設的綱領性文件，標志著基層治理進入了頂層設計的時代。作為城市基層治理的基本構成部分，城市社區是公民政治活動的重要參與平臺，“是新興政治的根本所在”。[1]近些年來，隨著城鎮化的進程，城市出現了一些大型社區。這些社區因為治理規模過大使得基本公共服務供給不足與人口過多的結構性矛盾突出。因此大型社區治理能力現代化建設是個不可回避的現實問題，也是實現城市高質量發展的重大議題。

城市大型社區治理能力現代化建設的緣由

十八大以來，我國城市社區治理邁向新時代，城市社區治理也進行了各種形式的創新實踐。“現代性孕育著穩定，而現代化過程中卻滋生著動亂”[2]。城市社區治理作為基層社會治理的主要形式，承載著應對與消除城市現代化過程中滋生各種動亂的歷史任務。然而，隨著社會發展變化的日趨復雜和人們需求的日益多樣，傳統的城市社區治理，在方式與能力上已經不適用于當前的實際需要，亟需進行現代化建設。

城市大型社區治理能力現代化建設是破解新時代基層治理困境的現實需求。社會和人的發展需要是城市大型社區治理能力現代化建設的內在驅動力。社會變遷驅動社會和人的需要發生改變。政治和經濟體制改革帶來政治和社會的變化，也為社區治理帶來了新需要。人發展的需要尤其是政治需求也是是社區治理變遷的動力因素。在新時代中，滿足人民日益增長的美好生活需要已成為新時期的歷史任務，基層社會治理也進入了全新的歷史時期，必然要求基層社會治理需要全新的治理體系和治理方式。但是實踐上，一方面由于國家行政力量在社區治理過程中過度介入，社區治理承擔著大量行政職能，呈現出一元化和行政化態勢，使得社區治理過于依賴國家，缺失公共性，自治疲軟。另一方面城鎮化進程中，由于社區涌入大量流動人口，城市社區成為陌生人社區，成員之間互動不暢通，社區資源整合困難，這些都可能帶來社區沖突和矛盾升級，成為城市發展的隱性不穩定因素。因此，社區治理必須更為科學化、現代化才能破除社區治理困境。

城市大型社區治理能力現代化建設是國家與社會關系變遷的邏輯依循。隨著社會發展，國家與社會不再是簡單的二元對立關系。這種關系的形成是城市大型社區治理能力現代化建設的內在邏輯。在日趨復雜的社會治理中，遵循傳統的國家與社會二元對立關系模式，已經不能解決當下社區治理中出現的各種問題。在現代國家治理和社會治理中，二者逐漸走向互動。因此國家與社會的強強發展是實現二者良性互動的基礎。在國家與社會的良性互動中，二者相互承認并相互依賴，共同承擔責任。在城市社區治理過程中，國家與社會的良性互動能夠充分調動各方主體的參與積極性，整合社會利益，破解國家與社會二元分化的局面。因此城市大型社區治理能力現代化建設就是在社區公共事務的治理過程中，國家與社會進行充分的溝通協調，良性互動，合作治理，以期實現社區治理的目標，是國家與社會雙重能力增強情況下的戰略性調整。

城市大型社區治理能力現代化建設是構建社區治理新格局的價值旨歸。為回應當前城市社區治理中的矛盾變化和現實需求，共建共治共享治理格局要求多元治理主體互動，共同參與和共享成果，共同承擔責任和義務，實現城市社區發展和穩定。因此，將城市社區治理能力現代化建設是黨和國家對日益復雜化、動態化社區治理發展態勢的回應，也是推動基層群眾自治的一種有效舉措。共建共治共享治理格局是將多元主體整合社區治理體系之中，在治理過程中表達自身的利益訴求、參與社區事務的管理、享受社區治理成果。故而社區治理新格局的建構即為通過引入多元治理主體，充分調動各方主體的參與積極性，實現社區治理能力現代化建設之目的；而賦予參與治理的主體以利益分配權，允許其享有治理成果的分配是推動城市社區治理能力現代化建設的動力。

城市大型社區治理能力現代化建設是實現社會善治的必經之路。實現社會善治是國家治理體系和治理能力現代化的重要目的，也是實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動的前進方向。社會善治的實現就是在社會治理中融合社區公共領域和居民私人領域，達致各方主體之間的力量平衡，厘清各方主體的權限和責任，促成各方主體的通力合作，引導大家向著良善的方向共同發力。而社區是社會的最小單元和有機組成部分，其治理效果和質量直接關系著社會治理的水平。因此城市社區治理能力現代化建設是社區善治的重要步驟，社區善治的實現是城市社區治理能力現代化建設的最終目標。所以，城市社區治理能力現代化是社會善治的必經之路。

大型城市社區治理能力現代化建設的困境

在治理過程中，不同社區根據本社區的實際情況選擇了不同的治理模式，呈現不同的治理形式、組織結構和發展路徑。但其在治理主體、治理制度、治理邏輯等方面均具有一致性。首先，在治理主體的構成上，以黨政為主導，其他主體為補充的多元治理主體已初步形成。在我國城市社區治理的發展過程中，國家力量扮演了關鍵性角色。《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》的先后頒發，就是從制度引領的層面，在城市社區治理中確立黨和政府的領導地位與主導角色。其次，在治理制度上，以居委會組織法為核心，以各類法規、政策文件為主體，以居民自治公約為補充的，包含宏觀設計和具體運作兩個維度的制度化體系已經形成。通過宏觀設計和具體運作兩個維度的規定，強調了社區治理的服務性、自治性、和諧性以及參與性，實現了對城市社區治理的動態調整。最后，在治理模式上，多元主體互動治理的模式已成型。順應城市社區外在環境和內在情況的發展變化，社區治理也根據實際情況和環境改變在社區空間內進行調整、適應和互動，調適各方治理主體的關系，以求共同目標和公共利益的實現。但城市社區治理還面臨著重重桎梏，制約著社區治理的創新發展。

行政主導下的治理錯位。城市社區治理中行政化的現象比較突出，治理活動大多在行政的主導下進行，居委會的作用發揮不充分，其他主體的參與空間也比較小。一方面，黨政部門對社區管理職能的落實高度依賴居委會，居委會實際上作為上級黨政部門在社區的代理機構而存在。另一方面，居委會在社區治理過程總是面臨著權力小責任大的困局，其主要工作都在完成黨政部門下派的事務，無法及時回應社區居民反應的訴求，城市社區自治虛置現象嚴重。[3]

治理情境下的規范不足。社區治理的穩定運行必須依賴于完備的相關制度體系。但是目前社區治理的制度體系還具有一定的滯后性。城市社區治理的制度建設要突出治理場域的“在地化”問題，強調治理場域的情景，劃定公共領域與私人領域的界限。但是目前社區治理的制度體系在公共領域與私人領域的劃分和設定還沒有實現。

治理調適下的相對滯后。在城市社區治理系統的結構中，政治系統、行政系統、社會系統等三大子系統在治理中發揮的作用、自主性并不均衡，治理調適的相對滯后。在三大子系統中，政治系統中黨政力量是城市社區治理中作用最大、自主性最強的力量，而社會系統中的社會力量在城市社區治理中的作用則相較不足，自主性不強。社會系統對于政治系統和行政系統的依附也不能很好適應動態化的治理環境；而政治和行政系統科層式的運作方式在調適的及時性上則不可避免的帶有一定的滯后性。

面對這些問題，需要在現實的基礎上對原因作出分析。首先，公共性不足。公共問題的解決是社區治理主要任務。公共性缺乏是制約社區治理能力現代化建設的關鍵因素。城市社區治理中參與的社會組織數量太少與參與頻率低，社區社會組織“缺位”現象嚴重。同時，在社區治理中，成員參與象征性現象突出，參與人員固定。其次，治理界限不明。治理過程權限與范圍模糊不清是限制社區治理能力現代化建設的主要因素。一是在城市社區治理中，隨著經濟社會的發展，政府與社會的關系不斷改變，二者之間互動的界限模糊尤為明顯。二是社區各治理主體間職能的界限模糊難以形成良性互動。在陌生人社區的情形下，這種界限模糊問題會透支社會性資源。再次，財政資源依賴。政府財政撥款是社區治理的財政來源。社區治理模式由四級管理體制改為三級管理體制，社區服務中心財權上收，引發“財權”與“事權”失衡，社區治理財政基礎匱乏。最后，法治建設不夠。社區治理所需的法律依據滯后也是阻礙社區治理能力現代化建設的另一個重要障礙。社區治理法治建設薄弱主要表現為：在內容上《城市居民委員會組織法》不適應社會結構與環境都發生的變化，已有明顯滯后性；在形式上多以黨委、政府政策性文件為主；在具體條款上各治理主體的法律地位和法律關系不明確，職權范圍模糊，導致社區公共事務的范圍不清，治理主體的工作任務和職責虛化，治理程序不規范。

大型城市社區治理能力現代化建設的路徑

黨的十八大以來，黨中央為實現社區治理能力現代化建設提出了新部署、新安排。因此優化權力配置、完善制度體系和保持治理調適是社區治理能力現代化的建設之路。

通過對社區賦權增能的形式優化社區治理的權力配置。社區治理中“權小責大”尷尬處境的改變，必須通過向社區賦權增能的形式來優化其權力配置，提高各治理主體在治理過程中整體能力。在我國社區組織體系中，政府與居委會等基層群眾性自治組織之間是指導與協助關系而非上下級的行政關系，只有通過對社區賦權增能，優化社區治理中的權力配置，才能理順社區組織體系中的權力關系。首先，充分利用黨的統籌能力，發揮黨的政治優勢，綜合運用價值引領、資源整合、利益協調等方式協調政府職能部門與居委會等基層群眾性自治組織之間的作用，增強社區治理的整體性和聯動性。其次，明確“自治權力”和“行政權力”的行使主體，劃定社區治理中政府職能部門與居委會等基層群眾性自治組織之間的權力邊界。只有劃定了社區治理中的權力邊界，才能處理好多元治理主體之間的關系，充分發揮居委會等基層群眾性自治組織的作用。最后，下放事權的同時必須匹配執法權下移。事權與執法權“錯位”問題是社區治理中基層行政負擔過重和居委會的“行政化”問題突出的主要原因。因此在下放事權的時候必須下放執法權，并做好相應的保障工作。

通過硬法與軟法相結合的方式來完善社區治理的制度體系。城市社區治理現代化建設的基本方向是法治化和制度化。社區治理中矛盾的化解和困境的破解，必須用法治思維和法治方式來進行。社區治理須納入到剛性制度約束中。因此社區治理能力現代化建設必須在法律和制度框架之內進行。社區治理能力現代化建設必須兼顧“硬法”和“軟法”，注重二者的銜接。“硬法”從頂層設計層面為社區治理能力現代化建設的未來發展規引方向。“軟法”則是對制度和法律可能存在的縫隙進行補充，使其更具有適應性。社區治理需要以法治作為行動依據，參與治理主體的權責界定、行動邏輯、互動策略、治理資源和治理手段等內容，都必須有法律規定。因此在硬法層面上，要從頂層設計的角度對頒布時間較早且不適應時代發展變化需要的法律及時予以修訂，并建立健全有關社會組織的相關法律、健全城市基層黨建制度、政府職能部門權責劃分制度和社區協商議事制度，厘清政府職能部門與居委會等基層群眾性自治組織之間的關系，為社會組織的培育、黨組織領導作用的發揮、政府職能部門權責劃分清單制度化的形成、社區自治的運行提供制度保障。在軟法層面上，要從具體運作角度推動居民自治公約、鄉規民約等軟法發展的現代化，挖掘其現代性價值、摒棄落后的內容，實現社區治理的軟法之治和柔性治理。在社區治理過程中，對一些社區問題和居民矛盾，交由社區依據軟法規則自行解決和自我協調，可以增加問題解決與矛盾化解的成功概率。

通過嵌入與調適相結合的思路來保持社區治理的動態調適。政治系統、行政系統和社會系統要保證與治理環境相適應和匹配，須在治理思路上引入嵌入與調適相結合的方法。首先，推動政治系統在治理中的嵌入與調適，在理念、組織、技術上探索嵌入的新路徑，強化黨在社區治理中的制度優勢，提高其動態適應性。其次，推動行政系統在治理中的嵌入與調適，在方式和格局上，改變行政系統大包大攬的傳統方式，推動多元治理格局的形成。同時，調適治理角色、功能以及架構，嘗試間接參與、扮演兜底角色、探索大部門制改革等。最后，推動社會系統在治理中的嵌入與調適，通過資源發放、人才培養、政策保障等方面對社會系統進行培育，增強社會自組織的治理力量，發揮自我調適作用，解決社會系統在治理的脫嵌問題。

城市大型社區治理能力現代化建設是國家治理現代化建設的重要單元。隨著時代的變遷、人們對于美好生活需求的變化和社會復雜程度的增加，城市社區治理的難度也在增加。社區治理的現代化水平不僅關乎著國家治理能力現代化建設的狀況，還關系著城市發展的基本質量，更是民眾的幸福指數直接關聯。社區治理能力現代化建設需要在對實踐中的發展經驗進行系統檢視的基礎上，按照治理體系和治理現代化建設的原則和要求，結合治理場域的區域特點和現實狀況進行，以期適應社區治理的動態過程，達到“善治”的理想目標。