農地制度變革與基層治理困境與對策研究

陳佩珊

（中共河北省委黨校社會和生態文明教研部 河北石家莊 050031）

農地制度變革是與農民實際利益相關聯的國家治理政策。如果國家不根據現有的農業發展情況，提出推動農地制度變革的合理政策，那么農民就難以從農業生產過程中，找到響應鄉村振興戰略的致富道路。當他們在農業中無法滿足自己的基本生存需求時，就會出現大量的勞動力缺失現象，給國家發展農業和農村經濟帶來一定的阻礙。國家必須要統一整治基層土地使用和管理規范，幫助農民更好地尋求發展和農業生產致富道路，使土地發揮其社會效益。

農地制度變革的歷史邏輯分析

農地制度受到規則和情境的影響。農地制度是以農業發展為基礎的制度內容，對土地和土地所有者的關系進行了一定的要求。在舊時期的中國，還存在與農地制度相關的土地承包制和土地雇傭關系等規則。其中部分規則嚴重限制了農業生產力的發展，使農民不能在勞動中獲利。后經農地制度變革后，出現了農民土地所有制、家庭土地承包制等其它規則和場景，推動了中國農業生產力的不斷發展。

農地制度變革貫穿國家不同領域。農地制度是圍繞農民生存和發展的一類制度，貫穿國家面向農村的經濟以及政治發展要求。當農業生產力十分低下時，國家會通過調整農地制度中，農民對土地的使用權和所有權，幫助農民獲得更多的社會收益。當農業開始受到外界經濟因素的影響時，國家可以通過干預農民使用土地的利益分配條例，使土地確權賦能成為新的變革趨勢，以及帶動農業發展的重要動力。

農地制度變革與基層治理困境

增加農地制度的適用范圍。農地制度作為影響中國長期農業發展的重要內容，其適用范圍存在比較大的爭議性。許多人認為只有法律上，認定為農業用地的土地使用權和經營權實際問題，才歸類為農地制度的適用范圍。其它不影響到農業生存的相關性問題，會直接進行人員實際行為上的管理。忽略了農民在農業生產活動中，使用公共用地和商業用地的設備應用情況。國家需要增強對合法用地行為的管理，增加農地制度適用于更多行為管制條件的范圍。

增強農民的實際收入水平。農地制度是農業發展中的一類規范性條例，貫穿于國家發展農業的各個領域中。隨著中國農業勞動力不均衡狀況的不斷出現，如何為農民爭取最大收益，成為了推動農業實際發展的相關性問題。許多年輕勞動力，會因缺少維持個人生存的農業收入，選擇從事勞動力需求較大的其它行業。國家應當擔負起一定的責任，完善農地制度中的農業發展需求，幫助農民提高他們的實際收入水平。

怎樣提高現有農民主體地位。大家普遍認為農業是為國家產糧的基礎行業，從業收入遠遠與個人的付出不相匹配。因此，越來越多的人選擇從事其他行業，以換取自己的社會勞動價值。并把發展農業的希望寄托于，現代機械技術和工業生產力的發展，認為未來集中管理或者分塊管理，才是農業發展的必要趨勢，人力已經可以被機械勞動所替代。國家必須要提高農民主體地位，才能夠讓更多人涌入到農業行業中進行發展，減少農村勞動力和農業生產力之間的矛盾。

推動農業供需側結構性改革。農業不僅僅是生產能夠為人體提供能量的糧食作物，其勞動對象是多種動植物。在舊時期的中國，多數人把糧食作為重要的農業生產動力，以保障人民的物質生活。可進入了新中國時期后，人民對農業生產的需求變得豐富多樣，不再依賴單一的糧食作物，滿足平日里的物質生活。國家應當考慮到人民精神物質層面上的更多需求，推動農業進行供需側結構性改革，改變種植單一糧食作物的農業發展條件，減少人民生活中出現的浪費糧食現象。

農地制度變革與基層治理對策

實施規范管理國家土地的要求。國家要把土地管理作為農地制度的核心內容，禁止任何企業或者個人出售或者購買土地的使用權，對農業用地進行交通和使用面積上的嚴格要求。對部分面積較小的農業用地，進行合法經營權上的核實。防止他人因種植糧食作物的相關性問題，產生放棄發展農業的實際經營想法。利用以往申請下來的農業經營權，開展完全與農業發展無關的其它行業。依法收入土地的使用權和經營權，檢測土地中是否存在重金屬超標或者農藥化肥殘留的實際情況。通過提出治理這類土地的農地制度條例，增加對土地進行統一規范管理的實質性要求，減少濫用土地權利和不支持農業發展的任何企業行為，增強農業生產在用地規劃和管理上的科學性。

推動農業從業者收入水平增長。國家要把收入作為引導農業發展的一項特殊動力。通過實施農地制度中的激勵政策，為農民創造高價值的農業從業收益，避免他們出現因生存問題而導致的不發展農業情況。以增加農民土地使用權的形式，讓他們能夠自主規劃和經營農業生產活動，實現土地使用權和經營權的分開管理。避免部分人員通過承包和轉讓土地的方式獲利，阻斷農民為國家爭取農業稅務的合法經營勞動。并實施獎勵農民從事農業的農地制度條例，讓他們能夠獲得一定的經濟補貼和額外收入，保障農民的合法收入權利與收入水平增長條件。并以此幫助他們克服一切農業生產過程中的難題，應用適合農業發展的刺激政策和經濟環境。

引入鞏固農民地位的社會組織。國家要關注農業深入發展的社會經濟形態，以強大農民主體地位的方式，鞏固現有農民以及農民勞動地位和成果。把加強農民使用機械勞動力的農業生產活動，作為培養新型農民以及生態農業建設的基礎性要求?？紤]到農業生產中使用現代機械技術，能夠改進生產力的必然優勢。集中部分缺少機械勞動常識和農業技術經驗的農民，增強他們在農業生產中獲得效益的質量。并以社會組織的形式，幫助農民完成對農業生產用地的檢測和評價，使他們能夠獲得一定的用地安全保障和穩定的收入來源。在農地制度中引入社會組織，這一培養新型農民的概念。以強大農民收入地位和激烈他人從事農業行業的方法，均衡農業中管理人員和基層工業人員的基本結構，以治理農業行業中缺少農村勞動力的相關問題。

落實生態農業及其技術的發展。國家要看到農業生產需求的變動，進行適當的農業供給側結構性調整，幫助農民找到適合他們的農業致富道路，減少他們因錯誤選擇導致的收入不濟情況。針對現代農業在種植技術上的不斷發展，引入能夠提高農業生產質量的生態農業作物，滿足人民在飲食健康上的基本需求。再根據現代人普遍存在的營養元素攝入不足情況，減少單一糧食作物中的熱量過高現象。并要求在種植糧食作物的過程中，向上級領導請示種植的作物種類和預估產量，避免因作物產量過高，導致的滯銷現象和過度占用土地實際情況。利用農地制度變革的基層治理形式，控制過多使用機械和農藥化肥的作物催熟行為，規范農業在生產力水平和技術水平上的進步，使農業生產具備和基本的供需側結構型平衡，避免背離人民需求而發展農業的問題。

國家以基層治理的主要形式，處理農業發展過程中的生產力矛盾，可平衡農業供需側結構型矛盾，減少農民缺少生存效益的從業難題。以發展社會組織的可行方法，扶持更多人參與到發展農業的生產工作中，避免農民群體中無法傳承農業技術的發展停滯現象。并完成對土地和農業收入水平相關問題的處理，對生態農業這一新的農業形式，進行生產糧食作物過程中的規范性要求和不合理現象的治理。