控煙專門法出臺的必要性分析

李興剛

（河北政法管理干部學院 河北石家莊 050061）

隨著社會的發展和科技的進步，人類對煙草所產生的危害日益了解和重視。為減少煙草危害，尤其是減少煙草對人類健康的侵害，國家和有關部門一直在通過各種方式努力解決。但因受部門利益、財政收入、生活習慣、個人認識等因素的影響，導致目前我國的控煙效果并不佳。為維護國民健康和建設文明社會，當前進行控煙方面的專門立法已勢在必行。

控煙專門法出臺的必要性

控煙是全面推進健康中國建設，保障人民生命安全和身體健康的需要。吸煙有害健康已成人類共識。健康是全面控煙的首要利益。吸食煙草制品所產生的煙霧中含有多種對人體有害的化學物質，包括有毒物質和致癌物質。經常吸煙會對呼吸系統、心腦血管系統、生殖和智力功能造成極大傷害。同時，煙草燃燒散發的煙霧還會嚴重污染公共空間環境，進一步導致他人被動吸煙，間接危及他人健康。我們黨歷來高度重視人民生命安全和身體健康。黨的十八屆五中全會、十九屆五中全會提出了健康中國建設。國務院《“健康中國2030”規劃綱要》也明確指出，要把健康擺在優先發展的戰略地位，立足國情，將促進健康的理念融入公開政策制定實施的全過程，加快形成有利于健康的生活方式、生態環境和經濟社會發展模式，實現健康與經濟社會良性協調發展。

控煙是落實憲法、相關法律規定的需要。我國《憲法》第21條、第26條、第51條等條文規定了要保護人民健康，要保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，要求公民在行使權利時不得損害他人合法權利等。我國相關法律尤其是《民法典》中的“人格權編”“侵權責任編”也明確規定了自然人享有生命權、健康權，任何組織和個人不得侵害。如受到侵害或處于其他危難情形的，有權尋求救濟。行為人因過錯侵害他人民事權益造成損害的，應當承擔侵權責任等等。由此可見，當前我們進行控煙是保障憲法和法律實施的一個重要舉措。

控煙是減少資源消耗和浪費，建設資源節約型社會的需要。國家統計局的數據顯示，我國卷煙產量2019年達到23642.5億支。而煙草的加工（如烘烤煙葉、制品的包裝等）需要消耗大量的煤炭、電力、木材、鋁等自然資源。這對人均自然資源占有量極低的我國來說，產生了極大的威脅。黨的十八屆五中全會指出要堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設。因此，控煙對減少資源無必要的消耗和浪費可謂意義重大。

控煙是防止耕地“非糧化”，保障國家糧食安全的需要。煙草種植勢必占用大量耕地。2018年我國種植烤煙1348.1萬畝。雖然近年來我國農業結構不斷優化，糧食連年豐收，為穩定經濟社會發展大局提供了堅實支撐。但是隨著我國人口數量增長、消費結構不斷升級和資源環境承載力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態勢。尤其受今年新冠肺炎疫情，國際農產品市場供給不確定性增加。糧食安全成為國家和全世界關注的一個焦點。因此，通過控煙，防止耕地“非糧化”，減少煙草種植面積，提高糧食供應能力，牢牢守住國家糧食安全的生命線，才能避免糧食危機，保障國家和全球糧食安全，更好地推動“一帶一路”建設，構建人類命運共同體。

控煙是減少污染物排放，保護生態環境，推進生態文明建設的需要。煙草制品的生產和消費會給環境造成一定污染。煙草種植需要化肥、農藥，一定程度造成土壤板結、酸化、地表水和地下水的污染以及土地肥力的下降。煙葉烘烤中會釋放大量有害氣體。印刷煙草制品包裝也會造成污染。更為重要的是煙草燃燒產生的煙霧會給大自然尤其是公共場所（工作場所）造成巨大污染。黨的十九屆五中全會對環境改善提出了要求，即要加大污染防治力度，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善，生態安全屏障更加牢固，持續改善環境質量。

進行控煙專門立法是履行《煙草控制框架公約》有關責任和義務，展現大國擔當，攜手共建人類衛生健康命運共同體的需要。我國于2003年11月10日簽署《世界衛生組織煙草控制框架公約》，并于2006年1月9日在我國生效?！豆s》許多締約國制定了控煙專門法，而我國作為世界人口第一大國，世界第二大經濟體，世界煙民數量第一，世界煙草消費量第一，竟然至今沒有國家層面的控煙專門法，于情于理于法都說不過去。為維持國家形象，體現大國擔當，應秉持構建人類命運共同體理念，以對本國人民生命安全和身體健康負責，對全球公共衛生事業盡責考慮，盡快出臺控煙專門法。

進行控煙專門立法是提供剛性法律依據，統一地方控煙立法標準的需要。這里所說的國家層面的立法是指由全國人大及其常委會制定的全國性法律。目前我國控煙立法不完善，沒有國家層面的專門立法。既有的控煙方面的法律也零零散散，不成體系且較籠統，這導致我國控煙缺乏剛性法律依據。國務院和地方政府制定了不少有關控煙的法律性文件，但這些立法效力層級較低，執行力和法律威懾力不足，遠遠不能實現對煙草危害的有效管控，達不到理想的控煙效果。

進行控煙專門立法可以減少經濟損失和減輕社會負擔。煙草行業自成立以來為我國財政收入和經濟建設貢獻了巨大力量。尤其是近五年，每年利稅總額達萬億元以上，是我國財政收入的一個重要來源。但這些經濟利益是以國民健康和巨大社會成本為代價的。煙草的生產和消費給公民身體健康、公共環境和自然資源造成了極大危害，對我國的醫療服務和醫療保障體系帶來了嚴峻考驗，國家醫療開銷逐年提高，社會健康代價、勞動力損失逐年遞增，給國家造成了極大的經濟損失和社會負擔。煙草行業上繳財政的稅收已不抵其所帶來的醫療支出和勞動力的損失。中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在財政收入和人民身體健康面前，究竟是“生命誠可貴”，還是“稅收價更高”？孰輕孰重，如何選擇，應該不言自明。退一步而言，控煙雖然會減少財政收入，但目前不會動搖煙草行業利稅大戶的地位，地方和國家財政收入也不會出現明顯甚至斷崖式的下跌。

控煙專門立法應重點明確的問題

明確控煙或禁煙的場所。哪些場所要控煙或禁煙是控煙立法中面臨的一個重要問題。為科學確定控煙場所，我們應在結合我國國情的基礎上，按照已經生效的《世界衛生組織煙草控制框架公約》第8條及《防止接觸煙草煙霧準則》的要求，對我國相關控煙或禁煙的場所進行科學劃定。比如公共場所、工作場所、公共交通工具一律禁煙；黨政機關、學校、醫院等室外區域也應禁止吸煙；某些公共場所的室外區域視具體情況設立吸煙點（區）等?？責熁蚪麩焾鏊脑O置一定要科學，只有這樣才能有利于控煙，將煙草危害降到最低，才能最大限度地保障公眾健康，達到控煙的最佳效果。

明確執法主體和責任主體。對控煙執法主體要明確規定，不得模糊，否則等同于沒有規定。在確定執法主體的同時，還要對與控煙有關的其它部門或民間公益組織進行規定，樹立全民參與、綜合治理、綜合執法的理念，提高執法的效率和執法質量。同時，還要明確相關責任主體。違法吸煙者是主要責任主體，同時未盡到控煙義務的相關單位（如場地經營管理者）也應列為責任主體。只有明確了執法主任和責任主體，才能保障法律的實施，以達到良好的控煙效果。

將電子煙和其它新型煙草產品視同香煙列為控煙的對象。電子煙自上市后，在有關“電子煙有助于戒煙”“電子煙無癮”的誤導下，電子煙銷量大幅攀升?！?017年世界煙草發展報告》數據顯示，2017年，全球電子煙市場規模達到了120億美金。事實證明，電子煙和其它新型煙草產品同傳統香煙一樣含有尼古丁等有毒、有害化合物，危及生命安全和身體健康，不能將其當作香煙的替代品來吸食，更不能奉為“戒煙神器”。而且，吸食電子煙同樣會讓人上癮。如不加以控制，勢必吸引更多人尤其是青年人吸食電子煙和其它新型煙草產品，進而吸食傳統香煙。2018年中國成人煙草調查結果顯示，我國電子煙的人群主要以年輕人為主，獲得電子煙最主要的途徑是互聯網。

制定切實可行的控煙處罰制度。吸煙行為較之其它違法行為，具有自身特殊性，如人數眾多性、時間不確定性、身份多樣性、場合多樣性、取證困難性等，給控煙執法帶來很大障礙。為達到良好的控煙效果應本著教育為主、懲罰與教育相結合的原則創造性地對處罰種類、處罰標準、處罰程序進行規定，既保證切實可行，具有可操作性，又要合情合理合法，為責任主體所接受。

借鑒國外先進經驗，實行煙草平裝制度。煙草平裝是指煙草制品的包裝要樸實，色調單一，采取中性顏色，煙草制品的包裝除印刷煙草公司名稱、煙草品牌、健康警示信息（警示文字或警示圖形、圖案）外，不得印刷其它信息，以通過徹底改變原來讓人著迷的或帶有無關緊要警示語的包裝來提高公眾對煙草危害的認識，降低消費者吸食香煙的興趣，一定程度上減少煙草的消費。為此，我們應借鑒國外先進控煙經驗和《世界衛生組織煙草控制框架公約》的有關要求，建立煙草制品平裝制度，從煙草制品包裝使用的材料、采用的顏色、印刷的警示信息內容等進行合理設計和規定，徹底改變目前我國煙草公司“寧要煙盒漂亮，不要公民健康”的不合適做法。

規定相關救濟制度。這里的救濟制度包括兩方面：一是對戒煙者予以幫助的制度，即提供相關戒煙咨詢、指導或協助、幫助吸煙者進行戒煙或控煙；二是對受到煙草制品侵害的受害人進行救濟的制度，如健全公益訴訟機制、支持受害人提起健康權損害的侵權訴訟或針對政府的行政訴訟等。

綜上所述，我國控煙專門法盡早落地，對減少自然資源的浪費、減少對環境的污染、減少對身體健康的危害以及由此引起的社會負擔意義重大，而且對踐行社會主義核心價值觀、體現大國擔當、攜手共建人類命運共同體意義重大。