對財政資金預算績效管理在基層推行現狀的思考

文/李雅君（遼寧省葫蘆島市建昌縣財政局）

一、預算績效管理的概念及涵義

預算績效管理是對財政資金支出全鏈條、閉環式的預算管理模式。目標是建立財政資金支出的“事前評估確定績效目標、事中跟蹤監控預算執行、事后評價反饋績效結果、評價結果應用下期預算安排”的預算管理機制和覆蓋預算管理事前、事中、事后全過程的預算績效管理體系。

2018年9月1日《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》[中發（2018）34號]闡述：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。力爭在2022年底建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

二、預算績效管理在基層財政推行現狀

黨中央國務院的時間安排已然過去1/4了，中央、省市級預算績效管理工作進行得如火如荼，可到基層財政這里，尤其是到財力基礎特別薄弱的基層地區，對預算績效管理的推進工作卻困難重重，雷聲大、雨點小，許多工作都流于形式，無法深入地推進。從總體來看，預算績效管理存在如下許多問題亟待解決。

（一）績效管理理念沒有深入到基層

預算績效管理理念尚未牢固樹立，目前，基層存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識，預算單位和財政部門的績效意識也較為淡薄，不重視績效管理的思想普遍存在且短時間內難以改變。到財政預算績效管理的具體推進過程，部分預算部門負責人對績效管理不了解、不重視，不認為是本部門的工作，只關心項目資金是否安排到位，不關心資金使用效益問題；相關工作人員更是“思想消極”“怕麻煩”等畏難情緒嚴重存在；財政部門也是只要完成上級安排的工作便完事大吉。人們關心的都是資金的安排情況，對資金的使用效益則沒有足夠重視。各級預算績效管理相關制度基本上也都是轉發上級文件要求，管理制度體系不健全，相關辦法不具體、不細化，沒有較強的可操作性，不能結合本地實際工作情況開展績效管理，因地制宜制定適合本級預算績效管理規范、制度，對預算績效管理的制度性保障支撐能力不強。

（二）績效管理人員數量不足、素質不高

由于績效管理工作在基層看來是新生事物，沒有現成的模版可以套用，而且每一類項目的績效目標自成體系，無可借鑒，所以沒有人愿意深入的學習，各地財政部門績效管理工作基本上都是與預算合署辦公，從中抽調1-2個人負責，而預算績效管理工作則要求管理人員需熟練掌握國家政策、財政預算、項目業務和審計等相關知識，綜合性較強。各項目單位和部門更是全部由財務人員代管，沒有設置績效工作的專職人員，現有人員隊伍建設滯后、能力參差不齊。受人員及專業能力的限制，目前存在工作量大現有人員難以招架、不會做項目事前評估，不懂如何審核績效目標、績效評價質量不可控等諸多問題。現有的績效管理相關人員數量、素質與崗位要求不匹配，制約著預算績效管理工作的深入開展。

（三）績效管理基礎薄弱，缺乏相應的協調管理機制

績效管理基礎工作比較薄弱，績效信息系統、指標體系等建設相對滯后。2018年績效目標申報共28類，到2019年增加到包含特色產業扶貧、鄉村旅游、電商扶貧等共計32類績效目標，其中在每一個績效目標中又會存在一個或幾個三星指標，三星指標是必填項目，比如在特色產業扶貧項目中的三星指標“★★★帶動建檔立卡貧困人口脫貧數（≥xx人）”“★★★帶動增加貧困人口全年總收入（≥xx萬元）”，在我們國家于2020年已經實現全部脫貧的情況下，這樣的指標卻沒有與時俱進的變化，導致2021年的項目績效目標無法按時申報。各個預算單位管項目的不懂財務，懂財務的不管項目，兩者又不能很好的相互配合，協調，導致預算績效目標質量低下，也就沒辦法更好開展預算績效評價；預算績效管理工作面臨只有財政部門“單打獨斗” 的艱難推進局面。

（四）績效管理的廣度和深度不夠

按照黨的十九大報告提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，在鞏固前期政策措施的基礎上，繼續采取有力措施推進預算績效管理。但是目前基層預算績效管理并未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題依然存在。

（五）績效激勵約束作用不強，績效評價結果沒有更好地用于下期的預算安排上

對于本來就不科學、不完善的預算績效目標，象征性地開展了績效評價工作，那么績效評價結果也不過是為了完成當年的工作任務而已，對下期的預算安排很難起到參考作用。

三、針對目前狀況的思考

總體上來看，南方發達省份預算績效管理推進比北方好，財政基礎雄厚的地區比財政基礎薄弱的地區要好。主要原因是大部分財政基礎薄弱地區地域廣，經濟、文化差別大，基層財政收入少，主要依靠上級轉移支付過日子，自有財力不足，預算編制不規范，推進預算績效管理面臨的挑戰和困難更多、更大。為了更好地推進基層預算績效管理工作，需采取以下措施加強對基層預算績效的管理。

（一）形成強有力的改革推力

基層黨委、政府要加強對全面實施預算績效管理工作的組織領導，增強把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財政部門要做好預算績效管理的總體規劃和頂層設計，理順工作機制，理清工作思路，明確工作目標，制定具體措施和方案。各預算單位是本部門預算績效管理的主體，要按照財政部門的統一部署，積極推進預算績效管理，切實做好本部門的預算績效管理工作。計劃、審計、監察等部門要按照各自工作職能，加強立項審核、監督、考核等工作。通過開展預算績效管理，構建起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程預算績效管理體系和“花錢必問效、無效必問責”的績效問責機制，使各預算單位增強責任感，提高對預算績效管理重要性的認識，判斷相關資金配置的合理性，可以顯著地提高預算編制的嚴謹性，進一步增強財政資金的安全性、合規性和有效性。使預算績效管理思想意識逐步提高。

（二）增加人員編制，提升業務素質

預算績效管理涉及面廣、結構復雜、聯系緊密。要提高宣傳力度，積極宣傳預算績效管理理念，提升績效管理意識，增加各級領導和部門負責人預算績效意識，為預算績效管理創造良好的輿論環境。按照財政部相關文件要求，建立健全預算績效管理組織機構，已成立單獨預算績效管理機構的，要完善機構職能，充實工作人員；未單獨設立或暫不具備條件設立預算績效管理的，要明確工作職責，增加專門人員。把業務能力強、有事業心、善于研究、敢于創新的高素質人員充實到績效管理隊伍中來，為績效管理工作的開展提供人才保障，建設一支踏實肯干、素質過硬、作風優良的預算績效管理隊伍。要切實加強預算績效管理專業知識培訓，采取集中培訓和網絡學習相結合的方式，能夠“走出去”向先進地區學習，也能夠“請進來”，請進行業內專家學者，以增強財政系統和各部門工作人員的業務素質，提高預算績效管理的工作水平。多渠道、多角度、全方位宣傳，同時誠聘有資質的中介機構參與，促使基層財政部門績效評價工作步入規范化、評價指標更具科學性、評價結果更具客觀性。

（三）夯實預算績效管理的基本體系，加強部門和機構之間的溝通協作

要立足本地實際，本著總結經驗、以點帶面、逐步推開的原則，不斷創新工作思路，注重制度體系建設。要著力完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制推進預算績效管理，建立健全相應的工作機制、動作程序和評價體系，確保預算編制、執行、監督、評介、結果應用和問責等各個管理環節的工作有序開展。建立健全科學規范、符合實際的預算績效管理體系，健全預算績效管理運行機制，建立規范的預算績效管理工作流程，做到分工合理、職責明確、責權對等、簡便易行、規范高效。要推進預算績效管理信息系統建設，為預算績效管理提供制度和技術支撐。由于各類財政資金全部由各項目單位負責實施，要進行財政支出績效管理，僅靠財政部門單方面是完不成的。基層有些部門缺乏績效管理主體意識，對績效管理重視不夠，對預算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務”上，具體工作中存在拖延或者被動應付現象，一些工作浮于表面、流于形式，沒有充分反映項目績效的真實情況。通過實施績效管理，要調動各部門花錢和辦事緊密結合的積極性主動性，健全完善績效評價機制，促使有關部門拿出更多時間和精力加強政策規劃和精準編制預算，推動優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，努力實現少花錢、多辦事、辦好事兒。

（四）擴大預算績效管理的廣度和深度

擴大預算績效的管理范圍。逐步覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的所有資金和項目。當前重點是把政府性基金預算、國有資本經營預算的支出項目全部納入績效管理。同時，研究推進稅收優惠政策、政府投資基金、政府債務、政府和社會資本合作投資、行政事業單位國有資產等方面的績效管理。拓展管理對象。預算績效管理對象由項目為主向政策、部門整體支出拓展，由對地方轉移支付為主向地方財政綜合運行拓展，形成項目、政策、部門整體、政府財政運行等多層次、全方位預算績效管理格局。

（五）重視預算績效評價結果反饋與應用

財政部門會同主管部門根據工作需要，對績效較好的予以通報表揚，對較差的通報批評；可按照協議約定或有關規定，采取評價結果與資金安排掛鉤等獎懲措施。根據《預算法》第十三條規定： 事后一次性獎補類資金預算績效管理是指項目完成后，財政專項資金根據績效結果進行獎補。對獎補資金的后續使用可不作具體規定。

四、結語

為了完成中發〔2018〕34號文件的要求，在2022年底建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，要充分認識到開展預算績效管理的重要性和緊迫性，緊密圍繞財政改革目標，將績效管理覆蓋全部財政資金，貫穿預算全過程，重點開展績效評價工作，以評價中發現的問題為切入點，分析問題、反饋問題，為預算管理提供支撐，為政府決策提供參考依據。推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。