成渝雙城經濟圈視域下川渝毗鄰地區合作機制研究

何洪華

(中共重慶市潼南區黨校，重慶 402660)

1 引言

川渝毗鄰地區是成渝地區雙城經濟圈的“幾何中心”。四川省的23個市區(縣)與重慶市的13個區(縣)毗鄰，有融合發展的地利優勢。中央提出建設成渝地區雙城經濟圈以來，成渝雙城經濟圈背景下川渝毗鄰地區政府合作十分活躍，積極構建多邊、多層次、多形態的合作機制，最大限度地利用成渝地區雙城經濟圈建設的“外溢效應”。

2 現狀分析

2.1 渝西與川東合作機制構建

從2007年開始，渝西與川東地區建立了聯席會議形式的交流合作機制，推進區域合作；2017年11月3日渝西川東十區縣簽訂26個協議，構建成渝城市群協調發展新格局。從渝西川東區域發展來看，該地區地處成渝經濟區腹心，協作區域內經濟總量達到5756億元，占川渝經濟總量比重達11.5%。在基礎設施方面共同爭取成渝高鐵、渝蓉高速、南渝瀘高速等一大批重大項目建成投用，成績明顯。

2.2 遂潼一體化合作機制構建

2020年3月10日，遂寧市和重慶潼南區簽署了“1+N”即《推動遂寧潼南一體化發展合作協議》和17個專項合作協議，加快推動“遂潼一體化”發展。雙方同意在《遂潼川渝毗鄰地區一體化發展先行區總體方案》《三年行動計劃》以及共同簽訂的50項協議基礎上，再次加快涉及區域規劃、產業發展、生態保護、公共服務等7大類42項一體化發展重點任務。比如在交通基礎設施建設方面，圍繞蘭渝高鐵和渝遂高速擴能等方面補齊路網設施短板。

2.3 瀘州內江榮昌永川協同發展戰略合作機制構建

2019年07月11日，由四川省瀘州市、內江市和重慶市榮昌區、永川區四地政府簽訂的《深化川渝合作推動瀘內榮永協同發展戰略合作協議》。2020年2月29日，一場視頻通話在重慶市榮昌區和毗鄰的四川省瀘州市之間進行，榮昌和瀘州商討了基礎設施、產業協同、公共服務等7個領域的具體合作事項，提出圍繞榮昌貨運機場、瀘州長江碼頭和內江鐵路樞紐，提出建設對外開放國際物流“金三角”。2020年3月中旬，內江高新區與瀘州市以及重慶榮昌區、永川區達成《“瀘內榮永”國家高新區產業聯盟合作協議》。4個市區將形成“1+2+4+N”(科技部+四川省、重慶市+瀘內榮永+其他)國家高新區協同發展戰略，攜手打造區域產業集群，促進成渝地區雙城經濟圈中部崛起。

2.4 蓬溪縣與潼南區、合川區、嘉陵區等五區縣先行示范區合作機制構建

2020年5月15日，四川蓬溪縣分別與重慶的潼南區、合川區和四川的南充嘉陵區、西充縣、廣安武勝縣等簽署關于推動“川渝毗鄰地區一體化發展先行示范區建設的合作協議”。協議提出探索推進區域規劃一體化、基礎設施一體化、產業發展一體化等一體化發展，全力打造“川渝毗鄰地區一體化發展先行示范區”。

2.5 萬達開川渝統籌發展示范區合作機制構建

自成渝地區雙城經濟圈建設正式按下“啟動鍵”以來，萬州、達州、開州合作領域不斷拓寬；三地抱團，有利于振興渝東北、川東北。萬州、達州、開州三地召開多次協調會議、簽署了系列合作協議。萬達開示范區建設包括推進土地管理制度改革、探索長江流域常態化橫向生態補償機制、推進營商環境一體化綜合改革等。萬達開在基礎設施方面重點從鐵路、港口、公路、航空等方面梳理了項目100多個，并簽署了萬州機場和達州河市機場戰略合作框架協議。

2.6 廣安和重慶7區縣交通一體化融合發展戰略合作機制構建

2020年4月14日，廣安市與重慶市合川區、渝北區、涪陵區等7區(縣)共同簽署了戰略合作協議。計劃在鐵路建設、公路建設項目投融資等方面深入合作。武勝縣加強與合川區、潼南區的合作，并簽訂了毗鄰鄉鎮戰略合作框架協議。川渝共建鄰水高灘園區。高灘園區距重慶兩江新區15 km、木耳國際物流分撥中心30 km、江北機場38 km、兩路寸灘保稅港區55 km、重慶火車北站58 km。截至2019年底，高灘園區共簽約項目87個，有70個來自重慶，整個園區已建成投產企業42家，其中有39家企業均是重慶企業的配套企業。

3 存在的問題

3.1 毗鄰地區合作機制單一

川渝毗鄰地區合作機制形式上以會議和簽署協議為主，合作主體上以毗鄰地區政府為主。推動川渝毗鄰地區聯動發展 “一盤棋”的平臺建設滯后，需要因勢利導打破行政壁壘，深化聯動發展。在實踐中一些非政府組織和企業主體的合作相對滯后，甚至沒有。同時，這些非政府組織、社會團體、企業主體等社會力量的獨立性明顯不足，在資金運作、項目落實、稅收減免等方面都在一定程度上依賴于當地的政府，往往不能按照自己發展產業方向進行運作。

3.2 毗鄰地區利益機制分割

川渝毗鄰地區政府在制定具體策略時，偏好采取一種“趨利避害”的主導戰略。川渝毗鄰地區政府很難正確處理好局部利益和全局利益的關系，往往以自己的利益為先，在總體上合作只能停留在淺表層次的合作，大多數和作以簽署協議為主，難以越過行政區劃的界限進入更深層次的合作。比如“招商各招各、產業各干各、稅收各收各”，互不侵犯，互不影響。毗鄰地區政府合作中的招商機制、產業機制、人才機制、部門合作機制、一體化聯席會議制度和聯合宣傳機制等形式多，文件簽得多，實際內容落實卻不夠好。

3.3 毗鄰地區合作空間范圍比較窄

目前，川渝毗鄰地區很多經濟社會發展項目仍停留在表面，川渝毗鄰地區之間沒有實在的具有可操作性的推動區域發展的大項目。川渝毗鄰地區合作的具體事宜也多在社會事業方面，主要在基礎設施、公共事務、醫療保險等方面。比如重慶與四川的毗鄰地區高速公路存在很多斷頭路，重慶修好了，四川還沒修。對于川渝毗鄰地區經濟發展的產業項目方面只是紙上談兵，合作實效性并不強。

3.4 毗鄰地區合作機制約束力低

毗鄰地區區域合作機制需要一系列合作制度體系及規則機制的約束，特別是行政約束和法律約束。川渝毗鄰地區區域合作機制在實踐中存在的最關鍵問題是虎頭蛇尾，形式重于內容，過程重于實效。合作協議簽了，但是缺乏一套區域合作機制運行和效果的監督考核體系。缺乏追蹤、問責、評價和約束力。往往這個政府簽了協議，另一個政府也馬上簽，媒體宣傳后形成連鎖反應。這種合作機制無法作用在于對于實現區域協同發展的組織架構、運行方式、合作領域、合作形式等方面予以明規范和約束，很難保證區域協同發展的有效開展。

4 對策建議

4.1 以毗鄰地區一體化為目標，構建區域多方合作機制

川渝毗鄰地區以基礎設施一體化、產業發展一體化、生態保護一體化、公共服務一體化等為目標，構建毗鄰地區區域多方合作機制。一是毗鄰地區政府間合作機制。建立毗鄰地區共同招商機制、健全政策制定協同機制、健全人才機制、建立園區合作機制、建立一體化聯席會議制度和聯合宣傳機制。以毗鄰區域“小圈”一體化發展，撬動成渝“大圈”一體化發展，為西南地區的一體化提供經驗。二是建立民間組織合作機制。包括非政府組織合作機制、企業主體合作機制、各類協會合作機制等。三是建立日常會議制度。定期召開毗鄰地區工作聯席會，及時收集毗鄰地區工作進展情況，實現工作組、各區域相關部門及單位之間的信息溝通與共享。四是建立重大政策協商機制。毗鄰地區重大政策協商主要在體制機制、基礎設施、產業發展、生態環保、公共服務方面推進毗鄰地區一體化發展。

4.2 以毗鄰地區合作先行區、示范區和協同區為抓手，構建區域發展協同創機制

一是建設與成渝雙核的協同發展區。毗鄰地區要推進與重慶、成都的一體發展，在設施互通、市場開發上同向發力，織密交通大通道，構建合作大平臺，形成產業配套大協作，有效提升為成渝“雙核”配套服務能力。二是建設與成渝開放合作對接的新區。毗鄰地區要積極融入川渝自貿試驗區協同開放新區建設，積極培育跨境電商、綜合服務等貿易新業態新模式。三是建立各類示范區。加快建立廣安與渝北共建高灘—茨竹產城融合新區、萬達開川渝統籌發展示范區、自貢、瀘州、內江、宜賓與渝西城市共建川南渝西融合發展試驗區、遂寧與潼南共建川渝毗鄰地區一體化發展先行區、廣安川渝合作示范區、資陽大足文旅融合發展示范區等，探索建立區域一體化發展合作新機制。四是建立毗鄰地區一體化信息平臺。以智慧平臺建設為依托，充分發揮大數據和網絡技術優勢，建立毗鄰地區電子化信息平臺，破除行政壁壘、確保政務高效便捷。

4.3 以毗鄰地區利益分配為突破口，構建區域長期合作發展機制

一是實施推動區域利益分配研究。要研究毗鄰地區財政政策設計、利益分享等問題，探索毗鄰地區成本共擔和利益分享機制，科學合理分配毗鄰地區利益得失。二是建立毗鄰地區區域互利共贏的稅收利益分配機制和征管協調機制。建立毗鄰地區區域投資、稅收等利益爭端處理機制；創新毗鄰地區財稅分享機制，建立毗鄰地區跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度；推進毗鄰地區稅收征管一體化，實現毗鄰地區地方辦稅服務平臺數據交互。三是要打破利益鏈的阻礙。要打破毗鄰地區跨行政區域發展中各種阻礙資源和要素自由流動的體制、機制、政策等人為障礙，推動區域內市場的充分開放和自由競爭，提高毗鄰區域的空間連接性、政策協同效率和經濟集聚度。

4.4 以毗鄰地區約束力為導向，建立務實有效的合作機制

一是要建立負向一體化合作機制。通過毗鄰地區負面清單制度做減法，加強市場機能，促進要素流動。二是推動正向一體化機制。毗鄰地區發展光靠市場不行，還需要毗鄰地區政府這只“手”進行引導，有意識地進行規劃、干預、協調。三是建立監督機制。毗鄰地區要構建公開監督機制，打造權責“透明墻”。要立足“常態”，建立完善日常監督機制，探索跨省際區域合作新模式新機制，為川渝毗鄰地區一體化發展提供可復制可推廣的經驗。四是強化川渝兩省市發展改革委的監督檢查。川渝兩省市發展改革委要對毗鄰地區推動成渝地區雙城經濟圈建設做好規劃、政策、項目等工作進行檢查評估，做到毗鄰地區統一謀劃、統一部署、統一評估、統一驗收，相互協作、共同實施，上下共同唱好“雙城記”。