基層動物衛生監督視角下綜合行政執法存在的問題及對策

成治州

（江蘇省南京市棲霞區西崗街道辦事處，南京 210033）

為強化基層綜合組織協調行政執法的相關職能，根據綜合行政執法改革要求，將執法權限下沉，由街鎮負責統一指揮和統籌協調轄區行政執法工作。動物衛生監督執法作為基層綜合行政執法領域的重要環節，對保護地方生態環境、維護人民健康極其重要。筆者結合當前綜合執法改革和工作的實際，針對基層開展綜合行政執法尤其涉及動物衛生監督執法工作方面存在的問題進行分析，并提出了相關建議。

1 當前基層綜合執法存在的主要問題

筆者所在的區域為城鄉結合部且城大于鄉、鄉融于城，行政執法主要集中在城市管理、市場監管等部門，涉動物衛生監督行政執法力量相對較為薄弱，開展綜合執法的問題尤為突出。

1.1 執法主體不明，執法界限不清晰

受改革時間和控編等方面影響，綜合行政執法隊伍主要為原合同制城管方面力量構成，動物衛生監督方面承接執法權限力量配置不足。根據《動物防疫法》相關規定：“縣級以上地方人民政府的動物衛生監督機構依照本法規定，負責動物、動物產品的檢疫工作。”按照綜合行政執法相關改革執法權限下沉到街鎮等方面要求，為解決屬地違反行政法規問題，街鎮組織人員按照相關法律法規采取行政措施，但該層面并無相關授權或委托，存在執法權限授權不充分、缺乏足夠法律地位等方面問題［1］。

1.2 配套法規不足，程序履行不嚴謹

當前基層動物衛生監督綜合執法過程中，法律法規、技術標準、行業標準之間存在角度不一樣、聯系不緊密，沒有形成一套相對完善的執法體系。隨著改革的不斷推進，執法權限不斷下沉，受委托執法不到位問題隨之暴露。由于配套法規不完備，一線執法過程中可操作性不強，容易出現監管盲區、不到位、不徹底等問題。筆者在基層動物衛生監督執法工作中發現，程序違法的現象比較突出，主要表現在行政執法順序顛倒、行政執法采用的方式錯誤及超過法定期限實施執法行為等方面問題，也導致因行政執法程序等方面引起的行政復議、行政訴訟有所增加。

1.3 權力責任不等，屬地管理不合理

權利與責任相對應是法律的基本原則。根據改革權力下放要求，筆者所在的地區將城建城管、農林水利及民生等5 大類178 項行政權力事項下放至街道。街道履行轄區管理第一責任，由于部分處罰權限仍在區各職能部門，在具體執法過程中，面對復雜的違法現象，街道缺乏相應的強制措施和強制部門的保障，執法對象“暴力抗法”成本較低，在對執行處理違法問題方面往往力度不足。出了問題往往以屬地監管為由，將責任的“板子”打在街道身上，造成權利與責任的嚴重不對等。此外，還存在對行政主體的過錯避之不談或少有追究，這就造成了權力與責任脫節的執法體制。

1.4 人員配備緊缺，專業匹配度不高

受編制影響，為解決執法力量緊缺，基層往往通過臨時招聘或采取政府買崗方式補充。由于法律框架嚴、面臨矛盾多、處理情況復雜，聘用制輔助執法人員無論是從客觀上用人單位在工作要求、工作強度還是工資福利上都與主觀上的認識和期望值存在差距，導致隊伍穩定性較差。在公眾法律意識不斷增強，執法人員在考核問責等方面的壓力下，從思想上感到困惑到面上干勁不足等方面的問題逐漸顯露，對本職工作缺乏應有的激情。此外，受公車管理執法車輛編制數不足、政府采購設備更新年限等方面的限制，執法保障有待進一步加強。

1.5 監督評價不力，群眾監督力度不夠

在行政執法實際操作過程中，權大于法、情重于法甚至貪贓枉法的現象的確時有發生，這類現象不但損害了國家的聲譽和政府的公信力，而且嚴重破壞了法律的尊嚴，影響了法治社會建設。權力缺少監督，必然會產生腐敗。群眾民主意識不強，參與監督的積極性和主動性有所欠缺，對于與自己無關的行政執法案件多數抱有“事不關己，高高掛起”的心理。也存在監督舉報后，害怕官官相護、受到報復等心理［2］。

2 基層綜合行政執法改革的相關對策

針對上述問題，筆者在借鑒發達城市成功經驗和理念的基礎上，兼顧本地區動物衛生監督管理的綜合行政執法實際，提出如下建議。

2.1 完善相應法律依據，合理規范權力的法定運行

進一步深化街鎮綜合行政執法體制改革，打破“街道設立綜合行政執法機構缺乏法定地位和職權，其獲取權力的方式主要還是通過授權或委托”的窘況。充分發揮地方規范性文件的自主性空間和獲得權力的合法性。按照改革要求，抓緊確立街道綜合行政執法機構職權或直接授予街道綜合行政執法機構相應行政權。對地方性法規或上位法（文）明確規定的相關行政許可、行政處罰全部授權或放權至街道綜合行政執法機構行使，杜絕以文代法。

2.2 建立執法責任制度，提高執法的效率和準確性

筆者認為，基層行政執法要想取得實效，必須要將執法隊伍與地域緊密結合。在法律層面確立街鎮作為開展綜合行政執法工作的主體資格，本著法權責一致原則，突出與居民密切相關的、投訴率高、查處率高的尤其是多頭執法的問題，進一步梳理完善街鎮執法清單。對能夠下放到街鎮的相關執法權和處罰權予以明確并相對集中移交，確保區域全覆蓋、行業無空白。區縣相關部門在做好權力移交的同時，強化業務指導。健全和完善傳統的咨詢、聽證制度，并以地方規范性文件形式進一步完善各方面制度。通過相應的權力約束機制，推進基層行政權力運行的規范化，為基層行政運行中重大決策提供程序機制，提升基層行政權力在陽光下運行的透明度。

2.3 嚴格行政執法法定程序，建立綜合行政執法的協調機制

進一步規范行政執法程序和標準，堅決杜絕不按規定使用法律文書、不依法履行告知程序、行政執法采用的方式錯誤及超過法定期限實施執法行為等方面問題，確保執法行為經得起檢驗。注重部門之間協作，完善突發事件應急處置機制。通過“橫向移交違法案件制度”“雙隨機抽查制度”等方面制度，建立綜合協調機制來增強改革的科學性、系統性和協調性，實現整個行政執法工作的相互協調、相互促進，避免相互脫節、相互掣肘。以整體理念統籌行政執法為重點，構建完善職責清晰、隊伍精簡、高效協同、機制健全、行為規范、監督有效的行政執法體制機制。注重綜合行政執法管理手段創新。整合現有信息平臺，建立一個資源共享、案件并處、規范監督的綜合性執法信息平臺，從而實現高效辦案、高質結案。

2.4 加強執法隊伍建設，塑造良好的社會職業形象

逐步完善制度建設，進一步理順各方關系。以建立街鎮開展綜合執法為主、區縣部門業務指導為輔，區街兩級各負其責、相互支持、相互監督的高效合理行政執法模式。加強對執法人員的法制與業務培訓，不斷優化知識結構，提高理論水平和業務素質，切實提升執法隊伍整體執法水平。協調專項資金保障，構建合理財政經費保障機制。建立職責明確、管理科學、投入穩定、使用規范的經費保障機制，優化和改善行政執法條件，有針對性地加大執法裝備配備投入和改造。同時，堅持感情帶隊伍，在工作上支持、在政治上關愛、在生活上關心每一名執法人員的健康成長，尤其是在工資、福利和待遇等方面給一線執法人員予以傾斜［3］。

2.5 構建多元監督管理，建立合理的績效評價機制

通過構建多元的監督管理體制，從加強層級監督、加強專項監管、完善社會監督三方面著手，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服工作中的各種利益誘惑，堅決遏制和懲治腐敗苗頭的出現，做到有權必有責、用權必監督、違法必追究。按照績效管理的基本要求，科學合理界定行政執法機構、崗位以及具體人員的權力與責任。通過完善相應的實績考核標準和體系，全面落實行政執法責任制。建立社會評估的工作機制，通過群眾和社會各界相對集中行政處罰權實施過程及行政執法階段性的評議，促進和改變執法機關的工作作風，提高辦事效率和執政為民的滿意程度。