國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問題和完善措施研究

程素芳

(呼和浩特市城發(fā)投資經(jīng)營有限責任公司 財務部，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要來源之一。近年來，我國國有企業(yè)在國際政治經(jīng)濟形勢深刻變化、國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力不斷增加的大背景下呈現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢，在重大國計民生行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局不斷完善，各項業(yè)務指標穩(wěn)中有升[1]。然而，國有企業(yè)在當前的發(fā)展過程中也存在一定的問題。其中，內(nèi)部控制問題較為突出，對企業(yè)的制約和影響較大。為了推動解決和完善當前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題，本文在對內(nèi)部控制的相關(guān)概念進行闡述和分析的基礎(chǔ)上，針對有關(guān)問題的表現(xiàn)、成因、解決措施展開深入研究和探討。

一、內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制，即基于一定的環(huán)境，組織為提高自身的運行效率或達到一定的發(fā)展目標，在內(nèi)部實施的各類有助于目標達成的制約調(diào)節(jié)組織活動、計劃方法和策略方針。對于國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制主要是為了實現(xiàn)政府作為出資人設(shè)計的經(jīng)營目的，并提高企業(yè)利潤與經(jīng)營效率，達到國有資產(chǎn)保值增值，進而在內(nèi)部開展的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理等一系列工作的統(tǒng)稱[2]。科學、有效的內(nèi)部控制對于國有企業(yè)的重要意義主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是能夠幫助國有企業(yè)管理者更好地了解和掌握當前企業(yè)的內(nèi)部運作情況，明確當前企業(yè)的資源分配與調(diào)度情況，從而做好各部門和人員的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)工作，確保企業(yè)內(nèi)部運作的效率，最大程度地節(jié)約降耗，提高國有資產(chǎn)周轉(zhuǎn)循環(huán)效率，不斷實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。另一方面，能夠幫助國有企業(yè)規(guī)范運營，通過強化內(nèi)部管理，制約和監(jiān)督企業(yè)管理者和員工的履職經(jīng)營行為，進而為企業(yè)的長足發(fā)展提供穩(wěn)定而可靠的內(nèi)部支持。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的幾個突出問題

(一)缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)

當前，部分國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)并不科學，國有獨資公司普遍存在此類情況無須多談，當前占國有企業(yè)大部分的混改企業(yè)，由于股份制改革后“計劃+行政控制”的雙重作用，使得部分國有企業(yè)的內(nèi)部控制工作行政色彩嚴重，企業(yè)員工的能動性和自主權(quán)較差，并不能充分發(fā)揮對市場迅速反應的優(yōu)勢，降低了企業(yè)在相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的競爭力。從整體來看，我國國有企業(yè)的股東除政府外，流通股股東過于分散，大型民營企業(yè)法人股東少，參股比例低，并不能真正發(fā)揮對企業(yè)的監(jiān)督管理作用[3]。雖然近年來民營企業(yè)法人和機構(gòu)投資者對國有企業(yè)的持股比例逐漸增加，但從具體市場行為來看，這類股東更加依賴于股票市場的投機行為來謀取自身利益，其主要注重企業(yè)本身的利潤，而主動參與到企業(yè)監(jiān)督和內(nèi)部管理的意愿并不強烈。可見，缺乏科學有效的法人治理結(jié)構(gòu)已成為當前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的首要問題。

(二)管理層對內(nèi)部控制的重視不足

當前，部分國有企業(yè)管理層人員仍然缺乏對內(nèi)部控制工作的重視。這一問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從企業(yè)經(jīng)營資源布局與長遠目標側(cè)重來看，相較于內(nèi)部相應的資源往往優(yōu)先投入到擴大經(jīng)營規(guī)模，提高短期經(jīng)營利潤等工作目標，而對于內(nèi)部控制則并未給予相應的重視，這使得部分國有企業(yè)內(nèi)部控制流于形式。二是由于管理層缺少重視，使得國有企業(yè)員工對內(nèi)部控制工作與自身的關(guān)聯(lián)缺乏正確認識，從而導致員工對內(nèi)部控制工作的配合度較低，并不能夠真正了解內(nèi)部控制工作對于自身、部門和企業(yè)發(fā)展的重要作用。長此以往，國有企業(yè)內(nèi)部會形成一種弱化內(nèi)部控制工作的環(huán)境氛圍，導致內(nèi)部控制工作難以在企業(yè)內(nèi)部發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，為個別企業(yè)管理者和員工的違規(guī)、侵占行為留下了制度風險。

(三)缺乏健全的內(nèi)部控制管理制度

就現(xiàn)階段而言，國有企業(yè)仍然普遍缺乏科學、健全的內(nèi)部控制管理制度，當然，企業(yè)的基本情況和經(jīng)營業(yè)務各不相同，所需要的內(nèi)控制度也應分別設(shè)計[4]。從國有企業(yè)內(nèi)控制度存在的突出共性問題上看，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置不科學。當前，多數(shù)國有企業(yè)通常將內(nèi)部審計機構(gòu)置于不同的內(nèi)部組織層級當中。部分企業(yè)內(nèi)部審計工作由總經(jīng)理直接負責，使得內(nèi)部審計工作無法對總經(jīng)理本身形成監(jiān)管，也難以對企業(yè)的高級管理人員的經(jīng)營管理行為實施有效監(jiān)管，而企業(yè)上層內(nèi)部審計工作的缺失在違背內(nèi)部審計全面、全方位監(jiān)控原則的同時，阻礙了企業(yè)的整體發(fā)展[5]。部分企業(yè)將其內(nèi)部審計置于監(jiān)事會中，雖然如此設(shè)計可以提高內(nèi)部監(jiān)督層級和力度，但此種模式主要是對企業(yè)重大決策和項目的事后監(jiān)督，無法全流程參與到企業(yè)自身經(jīng)營管理中，難以為政府和企業(yè)管理層提供及時、科學的決策參考信息。另外，大多數(shù)國有企業(yè)的內(nèi)審人員業(yè)務水平不高，難以完成科學有效的監(jiān)督，內(nèi)審工作的開展往往流于形式或糾正業(yè)務瑕疵，在重大決策和項目實施過程中的監(jiān)督上往往力不從心。但受薪酬制度等制約，國有企業(yè)難以將高水平的審計人才吸收進來。二是財務管理制度尚不完善。現(xiàn)階段，國有企業(yè)仍然在財務管理的信息披露和審核方面存在缺陷，相關(guān)經(jīng)費的支出標準要么僵化地參照當?shù)攸h政機關(guān)相關(guān)規(guī)定標準，與企業(yè)具體情況不相適應；要么經(jīng)常憑借人為主觀經(jīng)驗來制定和衡量，對于具體的差旅費、會議費、庫存現(xiàn)金、采購管理等相關(guān)費用的披露并不全面。此外，雖然在會計處理過程中，財務部門是依據(jù)通過財務結(jié)算和審核環(huán)節(jié)發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項進行票據(jù)形式審查并編制財務會計報告的，但由于企業(yè)的業(yè)務活動和資產(chǎn)周轉(zhuǎn)在業(yè)務環(huán)節(jié)及管理環(huán)節(jié)上往往存在著不規(guī)范，甚至虛假操作，所以財務信息的真實性與完整性并不能夠完全得到保障。

(四)缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督與風險預警機制

缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督與風險預警機制是當前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的另一個突出問題。內(nèi)部監(jiān)督有利于規(guī)范國有企業(yè)各級員工的工作行為，風險預警機制則能夠幫助企業(yè)預防風險，并在相關(guān)風險發(fā)生時，將風險產(chǎn)生的損失降至最低。但就現(xiàn)階段而言，部分國有企業(yè)內(nèi)部控制工作只是集中在定期核查有關(guān)賬目或通過制定相關(guān)指標形成對人員工作的要求，而對于內(nèi)部監(jiān)督，特別是對管理層人員及關(guān)鍵工作崗位的人員監(jiān)督則鮮有涉及，難以預防人員道德風險和操作風險。同時內(nèi)部監(jiān)督主要以事后監(jiān)督為主，多數(shù)未能在項目研討、招投標等初始決策環(huán)節(jié)及執(zhí)行環(huán)節(jié)上進行事前事中監(jiān)督，造成內(nèi)部控制監(jiān)督往往成為“事后諸葛亮”。此外，由于缺少科學、系統(tǒng)的風險預警機制，導致企業(yè)并不能夠做到對相關(guān)風險的預測，風險應急處理能力較差，當風險發(fā)生時，仍沿用傳統(tǒng)的層層上報的機制進行處理，導致風險應對不及時，企業(yè)損失進一步擴大。

三、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的一些措施

(一)優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)

優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)是當前國有企業(yè)內(nèi)部控制需要開展的首要工作。首先，國有企業(yè)應進一步深化混合所有制改革，關(guān)系國計民生的重要國有企業(yè)在保證國有控股的前提下，其他股東結(jié)構(gòu)應以投資機構(gòu)和企業(yè)法人參股為主，零散流通股和員工內(nèi)部持股為輔[6]。其次，國有企業(yè)應進一步明確董事會職權(quán)并優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，并加強監(jiān)事會監(jiān)督職能。一是要確定政府國有資產(chǎn)管理部門與企業(yè)董事會的權(quán)責清單，確保董事會的獨立性與權(quán)威性，二是應設(shè)立外部董事制度，外部董事應以投資機構(gòu)及企業(yè)法人股東代表為主，由企業(yè)內(nèi)部股東和其他股東共同選舉，根據(jù)法定程序進行任命。三是加強監(jiān)事會職能，建立監(jiān)事會與紀委監(jiān)委派駐國有企業(yè)紀檢組的工作對接和配合機制，加大對董事會成員及其他管理層人員的監(jiān)督力度。最后，國有企業(yè)還應實施積極的分紅政策及股權(quán)激勵政策。為了讓中小股東及內(nèi)部持股員工能積極參與到企業(yè)治理工作當中，國有企業(yè)應對中小股東及內(nèi)部持股員工以分紅激勵或直接以股權(quán)激勵的方式來調(diào)動其積極性。

(二)提高企業(yè)管理層對內(nèi)部控制的重視程度

政府國有資產(chǎn)管理部門和國有企業(yè)管理層人員應對內(nèi)部控制工作給予高度重視，在此基礎(chǔ)上，才能將內(nèi)部控制工作提升到關(guān)系國有企業(yè)發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度。具體來看，一是政府組織部門對其任命的國有企業(yè)領(lǐng)導人員考核，不應以企業(yè)年度經(jīng)營收益等短期指標為主，而應以國有資產(chǎn)保值增值、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、社會公益目標實現(xiàn)等長期指標為主，引導國有企業(yè)領(lǐng)導人員多在企業(yè)內(nèi)控等“內(nèi)功”上下功夫，促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是針對公益性、民生類國有企業(yè)的考核內(nèi)容，要區(qū)別于其他國有企業(yè)。在考核公益性、民生類國有企業(yè)社會效益的同時，如政府運營補貼不到位的情況下，仍加重經(jīng)濟效益分值比例，會極大挫傷此類國有企業(yè)積極性。三是國有企業(yè)管理層應從自身做起，堅決落實內(nèi)部控制工作的各項設(shè)計要求，并且要專門組織內(nèi)部控制工作會議、學習研討等活動，加大宣傳力度，不斷完善內(nèi)部控制各項具體制度。這樣可以為企業(yè)員工樹立良好的榜樣，使員工也能夠?qū)?nèi)控工作形成重視。四是應加大對內(nèi)部控制的資源支持力度，保障人力、信息、物力等基礎(chǔ)條件。

(三)建立健全內(nèi)部控制制度

針對當前國有企業(yè)內(nèi)部控制制度存在的問題，國有企業(yè)應進一步加強自身內(nèi)控制度的完善，通過建立健全的內(nèi)控制度，提高內(nèi)部控制有效性，以保障企業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展。

首先，應在充分認識內(nèi)部審計工作重要性的基礎(chǔ)上，設(shè)立并完善獨立的內(nèi)部審計部門，內(nèi)審部門具體應向董事會負責還是向監(jiān)事會負責，根據(jù)企業(yè)具體情況決定，以提高國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的獨立性；建議內(nèi)審具體業(yè)務人員通過單獨設(shè)計審批薪資制度，或以向社會購買服務等方式，聘請高級審計人才擔任，保障內(nèi)審人員的業(yè)務權(quán)威性；科學設(shè)計內(nèi)審對象，以內(nèi)部經(jīng)濟活動的重要風險環(huán)節(jié)、重大支出項目的審批驗收環(huán)節(jié)為主要內(nèi)審對象[7]。

其次，國有企業(yè)還應建立健全的財務管理制度。一方面，應遵循事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，對自身財務管理體系予以進一步理順，特別是對財務管理混亂的下級單位，可考慮將其財務管理權(quán)收回并進行財務集中管理。另一方面，應提高對各類財務信息披露的及時性、完整性和透明性，加強對財務部門和人員的監(jiān)督管理，并完善各項財務管理制度和費用報銷管理辦法，以健全的財務制度形成對企業(yè)內(nèi)部控制工作的有效支持。

(四)建立科學有效的風險管控機制

建立科學有效的風險管控機制是國有企業(yè)內(nèi)部控制工作中的重要環(huán)節(jié)之一。除了既有的日常監(jiān)管和考核工作外，還應定期不定期對管理層人員及內(nèi)部關(guān)鍵崗位員工在經(jīng)濟業(yè)務中的具體經(jīng)辦情況進行抽查，監(jiān)督是否有違規(guī)現(xiàn)象，并積極研究造成問題發(fā)生的原因是否有制度風險隱患，從而及時將風險排除。另外應加強風險預防，國有企業(yè)可組建專門的風險管控領(lǐng)導小組，小組成員由紀檢、內(nèi)審、政務后勤、財務等部門業(yè)務骨干組成，在重大項目研討、招投標等初始決策環(huán)節(jié)及執(zhí)行環(huán)節(jié)上進行事前事中風險評估，提出風險點及排除建議，將相關(guān)風險及時扼殺在萌芽中。此外，國有企業(yè)還應加強信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，在管理系統(tǒng)軟件設(shè)計上，根據(jù)企業(yè)具體的實際業(yè)務，將業(yè)務合規(guī)流程和大數(shù)據(jù)自動研判算法寫進軟件的程序，研發(fā)設(shè)置風險信息自動預警功能，推動國有企業(yè)風險管控工作走向數(shù)據(jù)化、智能化。

綜上，現(xiàn)階段，我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制工作仍然存在諸多問題，這其中有體制、制度方面的原因，也有國際國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢、法律監(jiān)察環(huán)境、時代技術(shù)限制及人為主觀等方面的原因。因此，針對相關(guān)問題，未來，國有企業(yè)還應進一步加強對其法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在提高對內(nèi)部控制認識的基礎(chǔ)上，通過建立健全的內(nèi)部控制制度和風險管控機制，提高內(nèi)部控制的科學性和有效性，為促進國有企業(yè)健康、高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的內(nèi)部保障。