鄉鎮財政收入面臨的困境及解決途徑

文/李朝霞（青島平度市東閣街道辦事處）

隨著我國城鎮化步伐加快，鄉鎮經濟發展不斷提速，促進鄉鎮財政收入快速增長，在收入增長的同時，鄉鎮社會服務與鄉村建設需要配套完善，所需的建設資金較多，給鄉鎮財政帶來極大的支出壓力，如何化解鄉鎮財政收支矛盾，還需從組織收入入手，加大財政收入征管力度，實行開源節流，確保鄉鎮財政收支平衡，為鄉村社會服務與經濟建設作出更大貢獻，這是鄉鎮財政的職能所在。鄉鎮應當對全域內的經濟狀況與社會形勢深入調查，發展特色產業園，爭取上級的財力支持，更為重要的是要加大稅收征管力度，大力組織非稅收入，拓寬資源收益渠道，對鄉鎮財力進行大力整合，集中財力辦大事，這是鄉鎮化解財政收入困境最佳策略，鄉鎮在實踐中可以加以探索借鑒。

一、相關理論概述

（一）鄉鎮財政的概念

鄉鎮財政是鄉鎮政府為履行其職能需要，對轄區內的“公共產品”進行分配與再分配的一種財政分配模式。

（二）鄉鎮財政收入的主要內容

鄉鎮財政收入是指按照管理權限，由轄區內組織與管理的各項收入的總稱，從資金性質看，涉及稅收、非稅收入及自有資金三個大的收入項目。其中，稅收是重要來源，非稅收入是補充，自有資金主要是指鄉鎮憑借其資源所有權收取的分紅收益，如管理費、其他收入等。

（三）鄉鎮財政收入組織原則

鄉鎮在組織財政收入的過程中，應當遵行如下原則：一是依法依規原則。財政收入要有合法的渠道，鄉鎮組織財政收入時應當依據國家法律法規進行，超出國家法律法規范圍的組織收入屬于“亂收費”，是國家財稅政策所不允許的。二是應收盡收原則。征管部門應當依照法律規定，對于納入收入范圍內的收入項目及征收對象依據規定的標準組織征收，既不能多征，也不能少收，做到應收盡收。三是程序合規原則。鄉鎮在組織收入時，應當程序合法合規，遵守征管制度，如稅收征管必須由稅務部門執行，鄉鎮政府不得干預稅務部門的征管活動。

二、加強鄉鎮財政收入征收的意義

財政收入是政府職能履行的重要保證，沒有收入，鄉鎮行政機構難以正常運轉，鄉村經濟建設增長將會受到極大影響，因此，加強鄉鎮財政收入征管對鄉鎮發展具有重要意義。

首先，加強財政收入征收有利于財稅政策在鄉鎮中得到有效落實。鄉鎮組織財政收入要有財稅法律依據，保證收入來源的合法性，加強財政收入征收可以保證財稅政策在鄉鎮經濟中得到落實，構建公平公正的稅收環境，促進鄉鎮社會經濟和諧發展。

其次，加強財政收入征收有利于對鄉鎮經濟結構起到優化調節作用。財稅收入對經濟有著調節作用，國家通過財稅政策對社會經濟產生極大影響，鄉鎮政府可以通過制定與本鄉鎮經濟發展有關的財稅經濟政策，對不良產業運用財稅機制加大征收力度，進行限制，使之逐步淘汰；對優勢產業大力培育，這樣對本區域產業結構進行調節優化，促進本鄉鎮的產業升級，帶動鄉鎮經濟發展，從長遠角度看，有利于鄉鎮財政收入得以增加。

最后，加強財政收入征收有利于為鄉鎮積累一定量的建設資金。發展鄉鎮經濟，為鄉鎮培植稅源是鄉鎮的一項重要經濟工作，鄉鎮在經濟發展過程中，加強財政收入征收，堵住收入征管中的漏洞，實行收入應收盡收，這樣可以為鄉鎮增加積累，使鄉鎮有充裕的資金加強基本建設，優化發展環境，從而為公眾提供更好的服務，使鄉鎮社會經濟進入良性循環的發展軌道。

三、鄉鎮財政收入面臨的困境

（一）收入意識淡薄，經濟觀念尚待轉變

從我國鄉鎮管理現狀看，鄉鎮財政收入管理觀念不強，財政收入由縣域統籌，納入縣域收入管理體系中，鄉鎮在收入上的管理權限十分有限，如收入預算由縣域預計，對各鄉鎮分配收入任務，收入目標與鄉鎮實際并不完全契合。鄉鎮在收入管理上表現相對被動，沒有從全鄉鎮的角度進行收入預算，沒有抓好收入征管工作，因而，經濟觀念尚需轉變。

（二）鄉鎮地區經濟相對落后，產業經濟尚需完善

我國的鄉鎮數量較多，大多數鄉鎮經濟十分落后，缺少主體產業，經濟發展缺乏后勁，從而導致收入基礎較差。有的鄉鎮為了加快經濟發展，在發展觀念上存在誤區，如在城鎮化過程中，借債大搞基本建設，經濟包袱沉重，財力極其緊張，無力推進經濟建設。在經濟發展中，沒有對鄉鎮現狀進行調查分析，缺少支柱產業，鄉鎮資源或區位優勢沒有發揮出來，財力增長有限[1]。

（三）財政收入結構不合理,收入渠道單一

過去，農業稅是鄉鎮財政收入的主要來源，同時，鄉鎮還可以借此增加一些附加收費，鄉鎮隱性收入較多，鄉鎮財力相對寬松。農業稅取消后，鄉鎮失去了主要收入來源，一些附加收費也隨之取消。而大多數鄉鎮主體稅源缺乏，稅收增長乏力。

在分稅制度體制下，增值稅要在中省分成，鄉鎮實際可用財力有限。鄉鎮非稅收入規模較小，對鄉鎮經濟補充作用不大，唯一的出路在招商引資，以加強鄉鎮財源建設，做好鄉鎮財源培育，而鄉鎮資源有限，又沒有很好地利用起來，財政收入渠道過于單一，收入結構亟待改善[2]。

（四）收入征管機制不暢，征管力度尚待加強

從稅收征管體制看，征管機構實行省以下垂直管理，鄉鎮對稅收征管機構缺乏調配與管理權，不能對征管機構進行任務分配，征管機構獨立行使征管權，征管部門的任務分配與考核不受鄉鎮制約，從而導致鄉鎮政府收入目標難以落實。同時，鄉鎮由于沒有設立金庫，稅收必須通過縣級金庫化解，鄉鎮對稅收征管狀況不能及時掌握，影響了收入進度。

在財政機構方面，許多地方的鄉鎮財政由縣級管理，并不在鄉鎮政府序列，鄉鎮對財政缺乏管理權，從而導致鄉鎮財務調控能力較弱，因此，征管機制尚須理順，財政管理尚待加強。

四、化解鄉鎮財政收入困境的有效途徑

（一）轉變管理理念，增強收入意識

在經濟新常態下，鄉鎮政府的職能需要不斷拓展，更好地為社會經濟發展搞好服務工作，滿足當下經濟快速運行的需要。為此，鄉鎮政府要轉變管理觀念，重視財政收入征管工作，要增強收入意識，將收入征管納入議事日程。一方面，鄉鎮領導要重視財稅政策學習，掌握財稅經濟政策，樹立科學的理財觀，促進財政收入征管法制化，財政支出管理規范化，運用法制思維做好財政收入組織與協調工作；另一方面，鄉鎮政府要做好本地區財稅收入的調查摸底工作，與上級政府搞好匯報，如實反映本地區的財稅收入現狀，與縣級財稅部門搞好溝通，做好本鄉鎮收入任務的分解工作，加強與征管部門的協作，扎實完成收入任務，為鄉鎮支出提供保障[3]。

（二）大力發展產業經濟，做好鄉鎮財源培育

財政收入來源于經濟發展，沒有區域經濟的發展，財政收入增長難以持續，為此，鄉鎮政府應當將經濟發展列入首要工作，大力發展產業經濟，增大本地的經濟實力，要從產業經濟增長中做好財源培植，為鄉鎮發展增加可用財力。一是發展特色產業，要對本區域的資源優勢進行分析，尋找優勢資源，大力進行開發，可以通過鄉鎮自辦的經濟實體進行資源運作，增加鄉鎮的稅收，從鄉鎮經濟收益中獲得分紅，增加鄉鎮收入來源。二是加大招商力度。要推出核心產業，吸引社會資本，幫助鄉鎮發展經濟，要與本鄉鎮的“名人”“能人”進行對接，發揮他們的影響力，邀請他們回鄉創業，支持鄉村發展，通過他們的聯系渠道，進行牽線搭橋，將外地客商引入進來，在本鄉鎮建廠設點，支持鄉鎮發展。三是大力發展二、三產業。要加大二、三產業發展力度，如組織農業合作社，加強農業產品深加工，在解決農業產品出路的同時，為鄉鎮增加稅收收入。四是培育龍頭企業。一個鄉鎮沒有龍頭企業或龍頭產業帶動，區域經濟發展的影響力有限，財政收入將難以快速增長，鄉鎮政府應當對本區域內的企業進行篩選，選出具有優質潛力、發展后勁、符合本區域產業特色的企業，將之列入發展重點，加大培育力度，對其進行全方位支持，培育龍頭企業，促進區域經濟發展。五是加大政策扶持力度。鄉鎮政府在經濟建設中可以大有作為，為農業合作機構、本地企業做好服務工作，與金融部門進行牽線，使企業與金融部門進行對接，鄉鎮政府可以運用財政政策，給予金融機構一定的貼息支持，運用較低的成本支持鄉鎮經濟主體發展，促進鄉鎮總體實力提升。鄉鎮政府還要在產業化發展中做好規劃與引導作用，通過制定扶持政策，對產業經濟進行引導，使產業發展符合本鄉鎮的實際，促進鄉鎮競爭力增長[4]。

（三）積極調整收入結構，不斷拓展收入渠道

鄉鎮政府要對本區域內的收入結構進行分析，尋找財政收入的增長點，充分挖掘內在潛力，不斷拓展收入渠道。一是要轉變收入增長觀念。在傳統的收入增長模式中，稅收收入是鄉鎮收入的主要來源，而從實踐看，在分稅制體系下，大多數鄉鎮的稅收規模小，稅收分成少，同時，稅收大戶少，稅收增長有限，而稅源培植尚需一段時間，短期內難以形成有效的財力，依靠稅收增長實現收入增長的難度很大，為此，鄉鎮政府必須轉變收入增長觀念，從全鄉鎮經濟發展入手，做好經濟統籌布局，多個方面進行財源開發，激發多個經濟主體的活力，擴大稅源財源基礎，為今后鄉鎮財力增長提供持續性保障。二是要做好資產整合，使鄉鎮資產的價值得到發揮，從資產轉變增值中獲得穩定的財源。鄉鎮應當將傳統的理財方式，改變過去以“賣資產”變現獲得收益的模式，要讓資產實現增值，必須對鄉鎮資產進行盤活，如通過資產出租獲得持續收益，通過資產入股方式獲得分紅收益等，這樣有利于鄉鎮開掘收入渠道，使鄉鎮收入有穩定保障。三是發揮資源優勢，進行資源整合，鄉鎮要對旗下所擁有的資源進行盤點，如鄉鎮的土地資源、公有林權、魚塘等進行統一調配，以入股方式進行整合管理，由鄉鎮進行統一發包，鄉鎮從中收取一定的協調費；勞務資源豐富的地區，鄉鎮可成立勞務公司負責本區域的勞務派遣，在解決本地區勞力資源閑置的同時，可以獲取一定的勞務收入，從而使鄉鎮收入面不斷拓寬。為此，鄉鎮需要對本區域的經濟狀況進行全方位規劃，制定經濟發展目標，做好全鄉鎮的財政收支預算，實現增收節支，為鄉鎮社會經濟發展提供財力保障[5]。

（四）理順稅收征管體系，強化收入征管力度

鄉鎮稅務征管由稅務部門負責，現行的征管體制下，鄉鎮對稅收征管部門的管理權限較為有限，這對鄉鎮管理來說存在著不利的一面，為此，鄉鎮政府應當向上級政府做好匯報，就稅收任務及征管責任進行溝通，鄉鎮稅收目標的制定要符合鄉鎮實際，上級政府為鄉鎮下達稅收任務時應當充分征求鄉鎮政府的意見，鄉鎮通過對稅源進行全面摸底的基礎上，與上級政府在稅收目標上達成一致。對于稅收征管問題，建議在不改變現行征管體制的情況下，對稅收征管部門實行雙向管理、雙向考核，鄉鎮稅收征管機制應當接受鄉鎮的統一安排，運用自身的專業優勢，為鄉鎮政府提供稅收征管建議，由鄉鎮政府出面聚合鄉鎮力量，構建良好的稅收征管環境，做好征管協調工作，促進稅收任務實現，稅收征管部門要強化征管責任，嚴格稅收執法，實行應收盡收。此外，部分地區鄉鎮財政隸屬關系未納入鄉鎮管理序列，應當進行調整，按一級政府一級財政的模式，將財政所下放到鄉鎮，由鄉鎮進行統一管理。鄉鎮通過統一考核錄用具有專業特長的財政人員，從而更好地發揮鄉鎮財政職能，做好財政綜合管理工作，為鄉鎮政府當好“管家”。

五、結語

鄉鎮財政收入面臨困境的原因有多個方面，經濟落后、主體稅源缺失是根本，管理觀念未轉變是根源。為此，鄉鎮政府應當對全域經濟狀況進行全面調查，摸清鄉鎮“家底”，充分挖掘內部潛力。要從經濟發展角度出發，做好財源稅源培植，支持產業升級，扶持龍頭產業龍頭企業，聚合鄉鎮資源優勢，促進鄉鎮經濟發展。在此基礎上，做好財稅征管工作，實行財政收支目標。