政府審計對地方政府債務風險的影響研究

陳 辰

（南京審計大學 政府審計學院，江蘇 南京 211815）

一、引言

地方政府債務一直是黨和國家高度重視的領域，它是關乎國家經濟安全、社會穩定的重要因素，無法有效償還債務會導致債務危機廣泛蔓延。對此，國家多次強調其重要性，并相繼出臺了一系列政策和規范對其進行約束。“十二五”規劃指出“建立健全地方政府債務管理體系”；十八屆三中全會提出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”；修訂《預算法》，印發《地方政府性債務風險應急處置預案》。而我國國家審計作為國家治理的“免疫系統”，公開地方政府債務規模、資金來源、使用去向、管理管控等問題，嚴格監督管理地方政府債務風險，審計署對債務開展重要審計。隨著國家不斷加強地方政府債務管理，政府對地方政府債務的審計和監管更加嚴格。

基于2013—2017 年31 個省級地方政府審計數據和政府債務數據，實證檢驗了國家審計與地方政府債務風險的關系。研究發現：1.國家審計利用審計處理處罰功能以及審計揭示功能和審計處理處罰功能的協同效應，顯著降低了地方政府債務風險。2.金融發展水平對政府審計與地方政府債務風險的關系具有積極正向的調節作用，金融發展越好，政府審計越能降低地方政府債務風險。

二、文獻綜述

地方政府債務風險作為國內外學者關注的重點，其研究方向多樣且全面。倪筱楠和劉凱（2019）認為我國政府債務類型繁多，復雜困難，政府應加強對其管理，做到嚴格甄別、防范化解債務風險。

政府審計在管控政府債務風險中發揮了一定的的功能和作用。仲楊梅、張龍平（2019）[1]認為國家審計功能發揮越好，地方政府債務風險越低。政府審計通過篩選辨別信息、風險并發布預警對地方政府債務進行管理（宋夏云，2016）[2]。陳寶東（2017）[3]實證論證了政府審計發揮“增收節支”、建立健全制度功能防范化解地方政府債務風險。

同時，影響政府審計作用于政府債務的因素是多種多樣的。較高的財政透明度會使政府審計降低政府債務危機的作用減弱，反之則會導致地方政府債務風險防范依賴于政府審計（仲楊梅，張龍平，2019）。馬東山、韓亮亮（2019）[4]從財務分權的角度出發，證實財政分權越高，國家審計越能降低地方政府債務增長。韋小泉（2020）[5]指出，金融發展強化了政府審計降低專項債務風險的作用。此外，國家審計對地方政府債務的作用還受到政府晉升制度和廉政情況的影響（余應敏，楊野，2019）[6]。

此外，政府審計與金融發展水平存在相互作用。一方面，政府審計能夠有效防范金融風險、保持市場穩定、促進經濟健康發展（薛偉偉，于佳怡，2020）[7]。另一方面，金融發展能夠顯著加強國家審計對經濟增長的影響張安達（2018）[8]；謝柳芳，韓梅芳指出（2016）[9]：在地方金融發展水平較高時，政府的治理能力也會隨之提升，政府審計的功能也會發揮得更好。

三、理論分析與研究假設

地方政府債務風險，指的是地方政府債務無法按期按要求償還，對包括其自身在內的社會經濟各方面造成損失的風險。作為現代財政制度中不可或缺的重要工具，地方政府債務的存在和膨脹會很大程度影響地區的經濟金融發展和社會穩定,引發經濟社會危機。

政府審反映國家治理能力。政府審計的職能是指審計在社會運行中展現的作用以及效果，其功能可分為審計揭示功能、審計處理處罰功能和審計建議功能。審計揭示功能是指在對被審單位違法違規、不合理的行為和制度進行披露；審計處理處罰功能和審計建議功能實在審計后續整改階段，對于發現的問題進行后續追究處罰，并提出整改方法。

（一）政府審計與地方政府債務風險

審計是一種委托代理關系，在地方政府債務管理過程中，信息不對稱可能導致出現地方政府違規使用債務資金、隱瞞真實信息、難以償債等風險，由于無法直接參與，公眾難以了解相關真實信息。為避免出現機會主義行為，政府審計作為獨立第三方，受公眾委托對地方政府的債務的來源、獲取、使用、償還等流程進行監督和檢查，并向委托人報告。政府審計揭示功能在于揭示違法違規、影響國家社會穩定、危害公眾利益的行為和制度。而審計處理處罰功能在一定程度上是對被審計單位的警示和威懾，讓其為自己的違法違規行為付出相應代價。在對地方政府債務進行審計過程中，這兩個功能及其協同效應共同推動了地方政府債務風險的降低。綜上分析，提出假設：

H1：政府審計可以有效降低地方政府債券風險。

（二）政府審計、金融發展與地方政府債務風險

政府審計對降低地方政府債務的作用受到多種因素的影響。其中，謝柳芳等（2016）研究發現，金融發展水平較高時，政府更加注重發揮政府審計的治理功能。此外，韋小泉（2020）也通過實證研究指出，金融發展強化了政府審計降低專項債券風險的作用。因此，提高金融發展水平可以強化政府審計的治理功能，嚴格對地方政府債務的管理。綜上分析，提出假設：

H2：提高金融發展水平可以有效強化政府審計降低地方政府債務的作用。

四、研究設計

（一）變量設計和模型假設

為研究政府審計對地方政府債務風險的影響，構建以下模型對假設進行驗證：

為研究金融發展水平對二者關系的影響，在基準模型中加入金融發展水平和政府審計與金融發展水平的交互項Findev 及Rei,t-1×Pui,t-1×Findev，并構建以下模型：

在構建模型時，考慮到了審計功能產生的滯后性，即上一年的審計所發揮的審計揭示功能和處理處罰功能會對下一年的地方政府債務產生影響。

1.被解釋變量——負債率

被解釋變量RISK 代表地方政府債務風險。

觀察已有研究成果，可用以下幾種方式對變量地方政府債務風險進行處理：直接采用我國整體政府性債務數據；將負債率和債務率兩個指標作為衡量地方政府債務風險的變量。這里參照仲楊梅和張龍平（2019）的做法，選擇政府負債率（地區年末政府債務余額與地區GDP 之比）作為被解釋變量，負債率越高，地方政府債務風險越高。

2.解釋變量

研究選擇兩個自變量來衡量政府審計功能，分別是審計揭示功能和審計處理處罰功能。研究借鑒已有文獻，采用如下方法衡量審計功能：審計處理處罰功能pu=In（審計處理處罰金額/審計（調查）查出問題主要問題情況金額）；審計揭示功能re：In（審計（調查）查出問題主要問題情況金額/審計（調查）單位數量）。但在實踐中，這兩者并非獨立的，因此構建一個新的解釋變量：審計揭示功能和審計處理處罰功能的協同效應，用二者的乘積表示，即Re×Pu。

3.調節變量

為進一步研究金融發展水平對二者關系的影響，研究引入調節變量：金融發展（Findev），采用金融機構年末存貸款余額之和與當地GDP 的比值衡量地區金融發展水平（韋小泉，2020），比值越高，金融發展水平越高。

4.控制變量

參考陳文川（2019）、仲楊梅和張龍平（2019）及韋小泉（2020）的研究，選擇了以下控制變量，見表1。

表1 變量定義表

（二）樣本選擇和數據收集

由于審計公告的滯后性，選取2013—2017 年共5年、31 個省級政府的統計數據作為研究樣本。其中，地方政府債務數據來源于地方政府所公開的相關信息，對于缺失的、未找到的數據不予處理。有關審計功能，即審計揭示功能和審計處理處罰功能的相關數據，從《中國審計年鑒》中進行手動收集并整理而得；地方金融機構年末存貸款余額來自Wind 數據庫；地區GDP、城鎮化水平及固定資產投資總額來自《中國統計年鑒》；相關財政數據來自《中國財政年鑒》；地區市場化進程采用各地區市場化指數來衡量。

五、統計分析

（一）描述性統計分析

表2 展示了研究變量的描述性統計結果，可知：1.衡量地方政務債務風險的變量負債率（FZL）的平均值為0.316，最小值為0.030，最大值為1.73，不同省份地方政府債務風險差距較大，部分省份的地方政府債務遠超地區GDP，財務風險較高，會危及到地方經濟社會安全。2.各省份和地區的審計揭示功能平均值（Re）為8.722，最小值為6.625，最大值為11.473，審計處理處罰功能（Pu）平均值為-1.976，最小值為-5.001，最大值為-0.260，而審計揭示作用和審計處理處罰功能的協同作用（Re×Pu）平均值為-17.475，最小值為-57.374，最大值為-2.806，差距較大，這說明審計處理處罰功能落實情況有待提高，且不同省份的審計能力也存在較大差異。

表2 描述性統計

數據來源：Stata 操作整理。

表3 相關性分析

（二）相關性分析

表2 列示了變量間的Peason 系數，檢驗顯示，相關系數絕大部分小于0.7。Re 和FZL 之間的相關系數為-0.398，在1%的水平上顯著負相關，Pu 和Re×Pu與FZL 之間的相關系數為正，但由于Pu 本身符號為負，所以相關結果仍然可以表示之間存在負相關性。初步得出：地方政府的負債率與審計揭示作功能、審計處理處罰功能以及二者的協同作用均負相關，其中審計揭示功能在1%的水平上顯著，審計處理處罰功能和二者的協同作用不顯著。

（三）多元回歸分析

表4 研究了變量之間的回歸關系。對于模型（1），審計揭示功能（Re）的回歸系數不顯著，說明審計揭示功能不能單獨對降低地方政府債務風險起顯著影響。而審計處理處罰功能（Pu）在5%的水平上顯著。同時審計揭示功能和審計處理處罰功能的協同效應（Re×Pu）在1%的水平上顯著相關，這表明國家審計的審計處理處罰功能以及審計揭示功能和審計處理處罰功能的協同效應可以顯著降低地方政府債務風險，H1 得到部分驗證。

表4 多元回歸結果

模型（2）在模型（1）的基礎上加入調節變量Findev 以及Findev 與Re×Pu 的乘積項。由表4 中的模型（2）可知，金融發展水平（Findev）與審計揭示功能和審計處理處罰功能（Re×Pu）的乘積項為在1%的水平上顯著，表明金融發展水平（Findev）對政府審計與地方政府債務風險的關系具有積極正向的調節作用，加強了政府審計降低地方政府債務風險的作用，假設H2 得到支持。

（四）穩健性檢驗

為驗證結論可靠性，進行穩健性檢驗：對一個解釋變量的衡量方法進行調整，借鑒鄭石橋，梁思源（2018）的做法，以In（審計（調查）處理處罰結果落實情況金額/審計（調查）查出主要問題情況金額）衡量審計處理處罰功能，并進行再次回歸，結果如表5 所示。結果顯示，模型（1）中，審計揭示功能（Re）和審計處理處罰功能（Pu）均不顯著，二者協同效應（Re×Pu）在5%的水平上顯著相關，這說明，更換變量解釋方法后，審計處理處罰功能和審計揭示功能均無法單獨降低地方政府債務風險，但二者的協同作用仍能有效降低地方政府的債務風險。模型（2）顯示金融發展水平（Findev）與審計揭示功能和審計處理處罰功能（Re×Pu）的乘積項在1%的水平上顯著相關，結論保持不變，即金融發展水平強化了政府審計降低地方政府債務風險。

表5 穩健性檢驗結果

注：t statistics in parentheses* p <0.1,** p <0.05,*** p <0.01。數據來源：Stata 操作整理。

六、結論

研究利用31 個省、自治區和直轄市2013—2017 年的相關統計數據形成面板數據來構建模型，選取變量，收集數據，驗證政府審計功能與地方政府債務風險的關系，以及金融發展對二者關系的影響。研究結果表明：1.國家審計可以通過審計處理處罰功能以及審計揭示功能和審計處理處罰功能二者的協同效應，有效降低地方政府債務風險。2.金融發展水平對政府審計與地方政府債務風險的關系具有積極正向的調節作用，金融發展越好，政府審計越能有效降低地方政府債務風險。在進行穩健性檢驗后，結論仍不變。研究表明，加強國家審計功能，能夠促進地方政府債務風險的降低。

基于以上實證研究結果，提出以下建議:1.國家應該加強政府審計的開展力度，保證政府審計的監督治理角色，確保能夠充分審計職能的發揮；2.應加大地方政府債務審計，將多種審計方式協調起來，規范地方政府債務流程和使用，嚴格政府債務治理，防范化解地方政府債務風險；3.地方政府應該重視各地區金融發展，出臺各項金融政策，規范金融市場，監管金融機構，確保地方金融穩序健康發展。