論問題金融機構的市場退出

寶雞職業技術學院財經商貿學院 陳小霞

目前，隨著金融業在業務范圍、地域等方面限制的基本放開和互聯網技術的廣泛應用，中資金融機構與外資金融機構已經在同一起跑線上展開競爭，并在市場準入、業務運營和金融機構退出等方面執行同樣標準，因此，要盡快建立健全優勝劣汰的競爭機制，增強金融業運行效率。同時，隨著新農村建設的逐步推進，我國農村金融市場逐步放開，村鎮銀行、小額貸款公司等機構逐步增加，未來將面臨一個現實問題，就是如何依據法律法規對于運行不健康的機構予以金融機構退出，需要引起高度重視，并采取積極措施，妥善處理有問題的金融機構，直至使其退出市場，維護金融業的安全穩定，提高金融業的運行效率。

一、金融機構市場退出機制

金融機構市場退出必須有行為規范的約束和配套制度的保障，以最大程度避免金融機構退出市場行為引發的金融恐慌和市場混亂，所以金融機構市場退出應該構建完善合理的機制體系。

（一）金融機構市場退出機制

金融機構市場退出機制是指規范約束金融機構市場退出的一系列行為準則和制度規范，具體包括金融機構市場退出前的風險預警機制，市場退出過程中的退出方式、程序、原則和退出組織機構，風險分擔和損失補償機制、不良資產處置機制以及責任追究機制等內容。

金融風險預警機制可以事前預警金融機構風險，減少金融機構退出市場可能性；多樣化的市場退出方式安排可以實現金融機構平穩順利退出市場，減少政府行政性干預行為；風險分擔和補償機制可以最大程度保障債權人利益；不良資產處置機制可以實現退出金融機構資產收益最大化，減少關閉破產損失；責任追究機制可以約束金融機構負責人經營行為，打擊金融犯罪，防范道德風險。完善金融機構市場退出機制是金融市場化改革的重要內容。

（二）金融機構市場退出的基本方式

1.解散

解散的實現方式通常是通過資本雄厚的大型金融機構來并購擬解散退出的金融機構，同時繼承被并購金融機構的所有資產負債、經營業務和客戶資源等，從而實現經營不善的金融機構解散并退出市場。這樣可以充分保護被收購金融機構債權人的合法利益不受損害，對金融體系的沖擊也較小。

2.撤銷

撤銷是指金融監管當局對嚴重違法違規、經營管理不善而陷入財務危機、不可救助或者救助失敗的金融機構實行行政強制手段吊銷其經營許可證，停止正常業務運營，清算所有債權債務，最后取消其法人主體資格的行政處罰行為。撤銷是金融機構市場退出的行政程序，強調金融監管機關在金融機構市場退出中的核心地位。

3.破產

破產是指金融機構由于嚴重資不抵債且不能足額償付全部到期債務，征求金融監管當局同意后，向法院提出破產申請，法院依法審理裁定后由清算組負責清算處置破產財產和債務清償，并強制分配剩余財產的法律行為。

二、我國金融機構市場退出的現狀

（一）我國金融機構市場退出概況

1.解散-主動處置方式

解散是一種相對主動型的金融機構市場退出模式，是指金融機構出現法律規定或者機構章程規定的解散事由，導致金融機構失去繼續存在的必要與持續經營能力，經金融監管機構批準注銷其獨立法人主體資格的行為。金融機構解散應當組織清算組，制定債務清償方案，及時全額支付所有存款本息和，同時由金融監管機構對其清算過程進行監督。解散是金融機構面對激烈市場競爭時主動選擇的一種自主性市場退出方式，對金融秩序和社會穩定的影響較小。我國基本沒有金融機構主動解散的行為，僅有少數金融機構在發生經營危機時“不得不解散”，如 1998 年某縣三家信用社和一家營業部由于支付危機，經中國人民銀行批準自行解散。

2.重組或并購-市場處置方式

在我國，重組主要通過并購方式進行，所以對金融機構重組和并購方式并不作特別區分。并購通常是由一家有實力的金融機構通過金融監管機構批準同意后，利用出資方式獲取問題金融機構所有權，從而使問題金融機構成為并購一方的分支機構，是運用社會資本實現金融機構市場退出的市場主導方式。這種方式由于能夠轉移金融機構風險，負面影響最小，因而是我國金融機構市場退出較為常用的一種方式。但是在我國金融機構并購重組中，政府仍然占據主導地位，利用市場機制實現并購重組任重道遠。

3.破產-司法處置方式

破產是金融機構市場退出的司法處置方式，是指支付風險嚴重導致資不抵債的金融機構征求中國人民銀行同意，在股東放棄注資支持或者被中國人民銀行撤銷后其清算財產不足以償付到期所有債務，并且無法協商債權人清算方案時，金融機構自身或債權人將破產申請書面提交給人民法院，人民法院依法審理后作出破產公告，并對其進行破產財產清算和強制分配剩余財產的情況。破產是金融機構市場退出最為徹底的一種方式，可能導致社會信任危機和系統性金融風險，進而造成金融體系動蕩。鑒于金融機構的特殊性和破產帶來的巨大負外部性，我國金融機構市場退出較少采用破產方式。廣東國際信托投資公司是新中國成立以來首次以破產方式退出的金融機構。

（二）我國金融機構市場退出機制存在的主要問題

1.風險預警機制不完善

規范的金融機構市場退出不僅包括金融機構發生危機時的“事后”處置，還包括危機萌芽時期的“事前”預警，而我國金融機構雖然初步建立了風險預警指標體系和風險評價體系，但只能定性把握金融機構的風險狀況，缺少定量分析，難以準確界定不同時期的金融機構風險并發出預警信號。金融機構市場退出風險預警機制不完善，不能準確識別金融機構的危機狀態，及時發現風險隱患，導致金融機構和金融監管當局無法在危機發生之初便采取處置措施，往往拖到危機十分嚴重并且已經帶來不良后果而不得不退出市場時才做出決定進行處置，使金融機構市場退出的難度、成本和風險極度增加。

2.風險分擔和補償機制不完善

在風險分擔和補償制度構建過程中最重要的環節是損失分擔和補償機制的建立，損失分擔是指在金融機構市場退出中是否采用損失分擔方法，損失補償機制主要是指是否具備完善的存款保險制度，這直接關系到金融機構市場退出的效率。盡管我國《存款保險條例》已經正式實施，在銀行倒閉時給予合格存款人一定程度保護，預防擠兌風險。但是，損失分擔、風險分擔和補償機制有待繼續細化、明確和有效運行。

3.市場退出行政干預色彩濃厚，退出手段和途徑單一

金融機構市場退出過程中政府介入過深，行政色彩過濃。金融機構的成立和退出原本從屬于市場化范疇，理應遵守市場“優勝劣汰”規律。但是鑒于金融機構自身經營的特殊性質，所以金融機構市場退出經常離不開政府行政手段，需要政府行政干預，但政府力量介入又必須限定在一定范圍內，并要堅持發揮市場規律和法律的基礎性作用。而我國在金融機構市場退出運作過程中側重于發揮行政強制力作用，對金融機構市場退出的所有操作都傾向于過度介入，金融機構是否應該退出、選擇何種方式退出、退出成本如何分擔等事項主要依據政府和金融監管機構的意愿，通過下發行政命令的方式決定，金融機構退出的市場行為變成政府決定退出的行政性行為。政府作為處理金融機構市場退出的主體，其行政手段的局限性直接致使金融機構市場退出手段和途徑也極為有限。

三、完善金融機構市場退出機制的對策

（一）建立風險預警機制

科學選擇金融機構風險預警指標是建立風險預警機制的基礎，對及時準確預測風險警情非常重要。由于金融機構風險主要由財務指標反映，所以一般將財務指標作為金融機構風險預警對象。參照美國駱駝評級制度，并結合我國金融機構實際，可以將金融機構風險預警基本要素選定為資本充足性、安全性、流動性、收益性、管理健全性和經營合規性等方面，并將指標預警值作為金融機構風險預警的重要參考。

（二）修訂和完善存款保險制度

存款保險制度是指由從事存款業務經營的全部金融機構共同組建一個存款保險機構，各金融機構按照實際存款規模的約定比率向該存款保險機構繳存保險費，當投保金融機構喪失清償到期債務能力或破產退出市場時，存款保險機構動用存款保險基金代為償付債權人存款或向問題金融機構提供流動性支持，以保護債權人利益，穩定金融秩序。存款保險制度是“金融安全網”的核心內容，是金融機構市場退出機制的重要保障。我國有必要借鑒國外成功經驗，并結合我國金融業實際運行狀況，盡快修訂和完善有中國特色的存款保險制度，建立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險制度，促進形成市場化、法制化的金融風險防范和處置機制。由財政部門、金融機構等投資入股共同組建全國性股份制存款保險公司，將投資、救助、保險等功能集為一體，為金融機構風險損失提供補償，建立起一道制止風險傳染蔓延的防火墻。

（三）建立不良資產處置機制

不良債權清收和資產處置是破產清算制度的重要內容，我國退出金融機構不良債權最佳處置方式是成立專業金融資產管理機構，運用市場化資產處置手段，最大程度回收不良資產。金融資產管理公司是具有特殊功能的法人經濟實體，由政府出資設立，主要職能是負責退出市場金融機構不良資產的管理和處置。金融資產管理公司通過運用自有資本、發行以資產為收益來源的證券、從其他金融機構拆入資金以及向中央銀行借入短期流動性資金形成自有資金，以收購方式或接受委托方式接收不良資產，運用拍賣出售、債務重組、資產證券化或自主經營等手段，實現不良資產價值最大化，并取得經營收入。