行政問責(zé)制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用研究

安陽師范學(xué)院 范雪茹

一、引言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是適合當(dāng)代中國特色的獨特審計類型，在領(lǐng)導(dǎo)干部制約權(quán)力和懲治腐敗建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。行政問責(zé)制作為我國實現(xiàn)民主政治的需求之一，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管的重要措舉。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計旨在界定領(lǐng)導(dǎo)干部的政府責(zé)任，而行政問責(zé)制旨在追究政府責(zé)任。黨的十八大和十八屆一中全會以來我國政府出臺了一系列制度，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在懲腐倡廉建設(shè)中的重要作用。通過紀(jì)檢監(jiān)察和審計等監(jiān)督部門查處一批領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪行為，并且將發(fā)現(xiàn)的問題通過健全體制機(jī)制的形式進(jìn)行控制，從源頭上解決“屢審屢犯”的問題，確保有效開展我國的各項改革事業(yè)（王素梅，2015）。

2015 年12 月《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中提出，將審計監(jiān)督、黨管干部和追責(zé)問責(zé)協(xié)調(diào)起來，通過對審計結(jié)果的有效利用，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的依據(jù)。面對“屢審屢犯”的問題，與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約談，追究責(zé)任。由此可見，審計監(jiān)督作為保障我國經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，在權(quán)力制約上發(fā)揮重要的作用，而行政問責(zé)作為審計監(jiān)督的重要手段，具有重要的意義（宋依佳，2012）。

二、相關(guān)概念界定及理論分析

（一）行政問責(zé)的相關(guān)概念

第一次提出“行政問責(zé)”的定義是在Shafritz（1985）主編的《公共行政實用詞典》中。行政問責(zé)是指由法律或組織授權(quán)的官員受到質(zhì)詢和承擔(dān)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，行政問責(zé)是委托方與代理方之間的一種權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系（Bovens，2010）。這里的行政問責(zé)主要指的是“政府責(zé)任”，從政治學(xué)的角度，它是指政府基于社會契約對公民履行的責(zé)任；從法學(xué)的角度，它是指行政行為違反行政法律法規(guī)所引起的法律責(zé)任；從公共管理學(xué)的角度，它是指政府管理應(yīng)注重公平、績效等責(zé)任（陳建先，2006）。另外，徐珂（2008）指出行政問責(zé)是一種制度安排，旨在針對政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，而實施的要求相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)的法律結(jié)果。目前我國相關(guān)法律法規(guī)還沒有對行政問責(zé)概念的作出規(guī)定，但學(xué)者們對其含義的理解基本相同。另外，在深入探討行政問責(zé)后果應(yīng)當(dāng)包含義務(wù)或權(quán)利之前，應(yīng)當(dāng)明確行政問責(zé)后果的范圍界定應(yīng)該依據(jù)理論標(biāo)準(zhǔn)還是實踐需要（李華君，2015）。

（二）行政問責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之間的關(guān)系

在我國行政體制改革背景下，在行政問責(zé)制中如何拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用，找準(zhǔn)審計在中國特色行政問責(zé)制中的定位，更好地服務(wù)于政府治理及國家治理成為行政問責(zé)制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)（鄭石橋，張文秀，2012；王素梅，2015）。2014 年聯(lián)合國第69 屆《通過加強(qiáng)最高審計機(jī)關(guān)增強(qiáng)和促進(jìn)公共行政的效率、問責(zé)、效益和透明度》決議提出，各會員國和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與世界審計組織的合作，加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)在行政問責(zé)中的作用。Cordis and Warren（2012）的研究表明，在行政問責(zé)的效率加強(qiáng)之后，腐敗發(fā)案率在迅速上升，說明有效的行政問責(zé)顯著提高了領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為被查處的概率。因此，各部門對領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪的行政問責(zé)處罰力度越強(qiáng)，越能有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用。

同時，根據(jù)審計監(jiān)督的免疫系統(tǒng)理論，揭露功能是審計監(jiān)督其中一個功能，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的揭露功能具體表現(xiàn)在查處各種違法違規(guī)行為，其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪、政府官員鋪張浪費、影響人民群眾利益的行為、干擾國家安全的行為以及破壞民主法治的行為等（陸曉暉，2009）。抵御功能是審計監(jiān)督其中一個功能，通過分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計查出問題的原因，進(jìn)而提高我國社會經(jīng)濟(jì)運行效率和質(zhì)量（李江濤，苗連琦，梁耀輝，2011）。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不僅是揭示錯誤和舞弊、懲罰貪污和腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要方法，更是從源頭上防止錯誤和舞弊、治理貪污和腐敗的有效方式，最終目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行（蔡春，陳曉媛2007）。

總之，審計部門對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任開展行政問責(zé)之前重要的環(huán)節(jié)是對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對相關(guān)責(zé)任的追查，而行政問責(zé)是對相關(guān)責(zé)任的定責(zé)，即責(zé)任到人，二者是前后關(guān)系（馬志娟，2013）。對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的追查屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范疇，對相關(guān)責(zé)任的追究屬于行政問責(zé)的范疇；對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任的查驗是對相關(guān)責(zé)任追究的基礎(chǔ)，而對相關(guān)責(zé)任追究的效果有反向體現(xiàn)了對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任追查的審計結(jié)果（阮瀅，2011）。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)該把查清政府責(zé)任和追究政府責(zé)任有效結(jié)合起來，真正落實行政問責(zé)的功能，并以政府責(zé)任的追究為重點（廖洪，王素梅，2008）。因此，從行政問責(zé)制度的角度來加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用很有必要。

三、行政問責(zé)制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用

目前我國有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用的探討主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部管理中的考核、監(jiān)督與評價以及懲治腐敗和加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等方面。促進(jìn)行政問責(zé)制度的建立是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的目標(biāo)之一（蔡春，陳曉媛，2007），而且我國公民越來越關(guān)注對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強(qiáng)和改進(jìn)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任中的作用。下面具體分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在行政問責(zé)制中的作用：

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計加強(qiáng)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任

從我國審計發(fā)展的歷程來看，審計是審計單位對被審計單位履行的相關(guān)責(zé)任的監(jiān)督與揭示，其作用在于確保和促進(jìn)被審計單位具體責(zé)任的履行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計旨在監(jiān)督我國政府及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任的履行情況，通過對相關(guān)責(zé)任的確定，以確保有效并及時履行相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任，同時對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行完善，以增強(qiáng)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任意識（鄭穎，2009）。比如2015 年山西省具有系統(tǒng)和塌陷性質(zhì)的腐敗犯罪案件，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，深究相關(guān)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任并開展行政問責(zé)。在湖南衡陽選舉案件中，以賄賂的方式嚴(yán)重影響選舉，相關(guān)部門對責(zé)任人開展行政問責(zé)，行政問責(zé)的結(jié)果是467 人被給予黨紀(jì)處分，69 人被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。從我國政府及領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任行政問責(zé)的實踐中可以看到，我國在實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計后，大部分被審計單位能夠及時糾正錯誤及舞弊、完善規(guī)章制度、規(guī)范政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在行政問責(zé)中的工作可以加強(qiáng)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)了對各種權(quán)力的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)了審計部門對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的監(jiān)督（蒲丹琳，王善平，2014），從而加強(qiáng)了政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計擴(kuò)大行政問責(zé)內(nèi)容

關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，一方面是財政財務(wù)收支的真實性和合法性，另一方面是領(lǐng)導(dǎo)干部的決策情況和履行職責(zé)情況，這里不僅要包括政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要包括其社會責(zé)任（蔡春，陳曉媛，2007）。從行政問責(zé)制的角度來看，不僅深化了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容，同時也深化了行政問責(zé)的內(nèi)容。關(guān)于行政問責(zé)的范圍，筆者認(rèn)為，首先，相關(guān)部門對政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行行政問責(zé)。其次，應(yīng)該對與政府及領(lǐng)導(dǎo)干部履行的社會責(zé)任進(jìn)行行政問責(zé)。最后，還應(yīng)該根據(jù)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任行為對社會及公眾產(chǎn)生的影響等進(jìn)行行政問責(zé)。比如近幾年浙江省審計部門對領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，其中包括在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，對其重視的貧困問題及提供工作崗位情況，對治理環(huán)境污染的力度等情況，以及對政府的負(fù)債使用和償付情況等開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，對審計發(fā)現(xiàn)的問題明確相關(guān)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，并采取相應(yīng)的行政問責(zé)（陳蔚華，2012）。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計擴(kuò)大了行政問責(zé)內(nèi)容，促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會責(zé)任，從而實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在行政問責(zé)制中的開展。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計擴(kuò)大行政問責(zé)范圍

1999 年5 月中共中央、國務(wù)院在《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》提出，對縣級以下領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。2005 年，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍擴(kuò)大到對地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。2010 年12 月，中共中央、國務(wù)院在《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》提出，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍擴(kuò)大到省部級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，同時審計署還按照國務(wù)院的委托，對省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展了試點工作。隨著我國政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國務(wù)院各部門、地方各級政府及組成部門以及依法屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象的政府及領(lǐng)導(dǎo)干部主要負(fù)責(zé)人，審計部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督范圍都將其包括其中。從行政問責(zé)的視角來看，逐步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，使得更多的政府及領(lǐng)導(dǎo)干部都被要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的監(jiān)督和檢查（李江濤，苗連琦，梁耀輝，2011）。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍的擴(kuò)大，不僅擴(kuò)大了開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的資金范圍，提高了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計審計監(jiān)督的對象級別，同時也擴(kuò)大了行政問責(zé)的范圍。