后脫貧時期鄉村治理與防貧策略研究

胡艷華 彭娟

(1.長江大學 馬克思主義學院，湖北 荊州434023；2.四川外國語大學 國際法學與社會學院，重慶400031)

2020年脫貧攻堅目標的實現，意味著中國真正消除了絕對貧困，已經進入了后脫貧時期。當前，脫貧攻堅已經取得全面勝利，扶貧脫貧工作應向精準防貧轉移，保證前期脫貧的穩定性和延續性，防止脫貧后返貧的現象。從長遠來看，防貧不僅關系脫貧攻堅的效果和質量，也是鄉村治理工作的重要組成部分，直接關系到鄉村振興戰略的成敗。

后脫貧時期的鄉村治理，從實踐層上看，有些地方已經開始立足“兩年后”的扶貧工作，積極探索鄉村振興戰略的開展。但是，由于我國各地區貧困程度存在差異，部分地區脫貧任務仍然繁重，防止返貧的工作相對薄弱。面對鄉村不均衡的防貧工作狀態，有學者提出從公共管理角度探索新型鄉村社會治理模式。公共管理作為社會治理模式，產生于人類社會從工業社會向后工業社會轉變的過程中，是出于高度復雜性和不確定性條件下的社會治理要求而產生的[1]。同時，后脫貧時期的鄉村治理與防貧，應該變治理為管理，轉變以經濟發展為主的公共管理目標與理念，回歸農村基層公共管理的職能，發揮公共管理效用，鞏固脫貧成效。鄉村治理建設需要創新鄉村公共管理職能，調動鄉村各主體的積極性，實現數字化管理，通過人才的開發管理，進一步提升公共管理績效，增強公眾參與農村社會事務與環境治理的認知，早日實現鄉村政治、經濟、文化、社會以及環境的全面振興[2]。

一、后脫貧時期鄉村治理的重要性

(一)后脫貧時期鄉村治理是鄉村振興的關鍵要素

黨的十九大提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興戰略總要求，其中，“治理有效”起著舉足輕重的作用，有效治理必然帶來有條不紊的鄉村秩序，進一步推動產業發展、推進農業農村現代化。

現階段，要推動鄉村振興順利進行，政府需要在后脫貧時期持續提升鄉村治理能力。從公共管理層面來看，鄉村治理的重心需要從靜態的治理模式走向以動態的治理主體合作為主。當前，要調動現存鄉村各主體參與鄉村治理的能動性。強調多中心治理，是鄉村治理的未來走向[3]。鄉村治理的主體為村干部、鄉村各種精英和普通村民，其中，鄉村基層干部個人的價值取向、領導力與公共服務動機、能力稟賦以及個性特征，直接影響著鄉村治理的應對成效[4]。經濟精英參與村莊治理影響了鄉村治理績效，其效果依賴于主體素質、村民自治制度及信任關系等條件[5]。有學者基于整體政府公共管理改革的角度，建議以網格化的治理新形態來構建農村婦女參與鄉村治理支持網絡[6]。同時，新型農民合作經濟組織逐漸成為鄉村治理最具影響力的主體，影響著鄉村治理的內容和形式，改變著鄉村治理主體格局和生態[7]。

后脫貧時期強調鄉村各主體參與基層治理的多元主體地位，這有助于形成自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，進一步推進鄉村治理體系和治理能力的現代化，從而構建良好的鄉村社會秩序。這是實現鄉村振興的關鍵要素。

(二)后脫貧時期鄉村治理是有效脫貧的重要保障

為鞏固前期脫貧攻堅的成果，防止農村貧困地區與貧困人口脫貧之后返貧，政府需通過鄉村治理保障脫貧成效。在后脫貧時期，扶貧工作的重點應該放在預防貧困戶返貧，重視返貧預防體系的數字化建設，通過公共管理人才的開發與管理，保障脫貧的持續性。

后脫貧時期，大數據伴隨著現代信息技術不斷嵌入農村，數字鄉村治理是時代發展的必然趨向[8]。鄧利維(Dunleavy)曾指出，當下社會的新變化總體趨勢是，朝著“數字時代的治理”邁進，它涉及將職能重新整合到政府領域，采用整體的和面向需求的結構以及推進行政流程的數字化[9]。應從觀念上樹立“互聯網+”“以民為本”的治理理念，從技術上夯實設施建設基礎并提高村民專業技能，從制度上實現線上與線下有機結合，由政府單一管控走向多元共治[10]。數字鄉村治理可以提高管理效率，進一步提升農村公共管理質量，保障脫貧攻堅成效。脫貧攻堅任務的有效完成，關鍵在于人才的開發和管理，發揮鄉村治理主體的優勢，通過有效的鄉村治理，使廣大扶貧干部、人民群眾等主體在“黨建領航、制度保障”中推動產業發展、項目建設、信息整合、平臺構建[11]。從引入機制、激勵機制以及管理機制等方面，加強農村公共管理人才的開發與管理，提升鄉村治理能力[12]。

(三)后脫貧時期鄉村治理是應對鄉村環境變化的有效手段

后脫貧時期，隨著鄉村生活環境的逐步改善，受互聯網、微信等新興媒體的影響，鄉村社會正由傳統管理型社會向現代治理型社會轉變。隨著鄉村整體環境的變化，人民對于美好生活的追求越來越強烈。社會發展與環境保護是鄉村振興的重要內容，同時也是公共管理的重要職能。[2]從實際情況看，仍然有部分鄉村的人居環境有待優化治理[13]。有學者從管理主體與管理客體等方面提出了鄉村治理中公共管理優化對策[14]?，F階段農村環境治理中一種新的治理機制就是公眾參與，改善鄉村生產生活環境，提高農民對環境的認知與關注，調動廣大群眾共同參與環境治理與維護的積極性與可行性[15]。可以充分考慮鄉村熟人社會的生活情境，將鄉村的環境治理融入生活的原生秩序，以村落的集體意識與歸屬感來強化村民對鄉村環境維護的認同感，從而激發多主體共同參與環境保護的內生動力。同時，要重視農村社區組織在環境保護中的組織和激勵作用，使其成為環境教育、保護與維護的載體[15]，形成自我良性循環的鄉村自然生態環境系統。

總而言之，鄉村治理需要通過公眾參與進一步改進鄉村治理方式，進而理順體制機制、規范公共管理職責功能、整合資源，從而不斷改進，以適應新時期鄉村環境變化的需要。

二、后脫貧時期防貧工作對于鄉村振興的實踐價值

(一)在后脫貧時期，農村貧困格局由絕對貧困轉變為相對貧困，新的貧困治理戰略以防貧為主

2021年2月，習總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣告脫貧攻堅戰取得了全面勝利，這意味著長期以來在鄉村振興中占據主導地位的農村絕對貧困的問題已經消失。中國減貧進入脫貧攻堅歷史新階段，可以說，我國農村的貧困格局也隨著脫貧攻堅戰的勝利發生了翻天覆地的變化。雖然消除絕對貧困是歷史性的成就，但是我們仍不能松懈，由于貧困的相對性，農村的貧困還會繼續，只是我們的工作重點從消除絕對貧困轉變為持續減少相對貧困。[16]與之對應的是，在不斷減貧的同時，返貧的現象也一直相伴而生，脫貧與返貧同時并存的問題，已成為當今蠶食扶貧開發工作成果和阻礙扶貧目標順利實現的頑疾，脫貧人口的返貧率居高不下，是中國新型貧困問題的主要特征之一[17]。我國一直以來的扶貧戰略都是圍繞著消除絕對貧困而展開的，因此，隨著農村的貧困格局從絕對貧困轉變為相對貧困，我國的減貧工作重點也需要由長期以來的“扶貧戰略”轉向“以防貧為主”的新的貧困治理戰略[18]。

脫貧攻堅工作主要是通過激發貧困人口的內生動力，從而提升貧困人口自主脫貧能力，但在脫貧中，脫貧質量不高的生活困難群眾自身沒有充足的脫貧的能力，他們的脫貧受益于政府脫貧工作的支持，而非依靠自身能力實現，因此，可以通過對他們實施再次技能培訓，提高其就業與生活能力，促進其靈活充分就業，從而獲得可靠的經濟來源。同時，脫貧質量不高的群眾脫貧內生動力不足，受制于懶漢思維，想脫貧、想振興，愿脫貧、愿振興，能脫貧、能振興的決心與信心不堅定，貧困心理難以消除，通過開展有效的防貧工作，有利于再次幫助群眾消除精神貧困，破除貧困心理，堅定能做到高質量脫貧的決心與信心，在精神與心理上與貧困絕緣[19]。在后脫貧時代，防貧為主的新的貧困戰略框架將持續保障攻堅脫貧的成果不后退，防止農村貧困人口再次返貧，同時，以相對貧困為著力點，強化脫貧成效，大力推進鄉村振興。

(二)后脫貧時期防貧工作有利于做好貧困兜底工作，有效保證脫貧工作的穩定性和延續性，是實現鄉村振興的必要舉措

在實施鄉村振興戰略中，在脫貧攻堅決勝階段，已基本實現整體消除絕對貧困。當前，對脫貧地區和人口進行防貧，能確保困難群眾生活水平始終保持在貧困線以上。脫貧工作結束后，脫貧質量不高的困難群眾享受完脫貧政策帶給他們的紅利后，將無法獲得穩定的收入來源，無法維持現有的生活水平，或許會再次陷入困境，生活水平降低甚至到貧困線以下。開展防貧工作，通過跟蹤了解生活困難群眾的生活狀態，有利于防止生活困難群眾再次陷入貧困，采取措施助力其獲得生活技能，及時進行幫扶，從而為他們做好貧困兜底工作，讓其生活水平保持在貧困線以上，不再陷入貧困的境地，助力提升其生存能力。防貧工作只有保障穩定脫貧，方能有效推進鄉村振興。

在后脫貧時代，我們必須要將防貧工作作為扶貧開發的工作重點。將防貧工作的重點立足于“后兩年”和“兩年后”，有效防止農村貧困群體脫貧又返貧現象，促進脫貧穩定和鞏固脫貧攻堅成果，這同時也是實現鄉村振興的必要舉措。

(三)防貧工作有利于脫貧后的農村地區對接鄉村振興，同時也決定著鄉村振興戰略的成敗

脫貧只是推進鄉村振興的第一步，能夠穩定脫貧、防止返貧，才能有效推進鄉村振興。后脫貧時代，必須將農業、農村、農民優先發展落到實處，農民是鄉村振興戰略實踐的主體，中國大多數的貧困地區在農村，貧困人口大多是農民。農村地區脫貧后，當地居民由于主體意識和權利的缺失，會再次離開農村，追求自身小我的經濟利益，忽視鄉村整體利益。[20]統計數據顯示，在我國已脫貧人口中有近200 萬人口存在返貧風險，在一些已脫貧的人口和地區中，由于當地產業基礎較為薄弱、鄉村特色產業發展時間較短，脫貧地區的抗風險能力較低、市場競爭力不足；同時，脫貧后的人口經濟收入不穩定，仍舊存在較高的返貧風險。只有做到穩定脫貧不返貧，才是真脫貧。建設現代化社會主義新農村，建設幸福美麗家園，首先要實現脫貧人口和地區不返貧，鞏固脫貧攻堅成果。

在脫貧攻堅中，并非所有貧困人口都實現了高質量脫貧，仍舊存在脫貧質量不高的生活困難群眾，他們的基本生活雖得到了維持，但他們脫貧的內生動力不足，能夠脫貧全依靠政府支持，戰勝貧窮的信心和決心不堅定，在脫貧工作結束后，隨著主體意識和責任意識的降低，懶漢思維的復發，將會造成返貧。鄉村振興戰略是為了促進鄉村的發展，實現全體人民的共同富裕，脫貧后又返貧則會阻礙鄉村經濟的振興。防止已脫貧的人口再次陷入貧困，提高已脫貧的困難人口的脫貧質量，有利于脫貧后的農村地區對接鄉村振興。

防貧工作不僅關系到脫貧工作的質量，也關系到鄉村振興戰略的成敗。因此，應跟蹤監測，防止返貧，解決“如何穩”的問題，最終實現真正的全面脫貧，達到鄉村振興的目的。在脫貧攻堅的決勝階段，剩下的貧困人口是最難啃的“硬骨頭”，無論脫貧還是扶貧，本身都是反貧，在反貧過程中更應該精準地警惕返貧，把脫貧攻堅當成是一場硬仗來打，也應該把防止返貧當成“牛鼻子”來抓。[21]只有做好防貧工作，才能真正取得脫貧攻堅戰的勝利。打贏脫貧攻堅戰之后，對脫貧地區進行防貧，有利于增強農民的主體意識和權利，踐行鄉村振興戰略，培育脫貧鄉村發展新動能，實現小農戶產業發展，不斷促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，有效增強脫貧鄉村的防貧能力。[22]

三、鄉村治理防貧策略

(一)合理劃定防貧范圍，多方支持，強化防貧工作的實效性

對防貧對象的劃分要確定合適的范圍，過寬或過窄，都會增加防貧監測的管理難度，降低防貧的針對性，因為返貧對象可能是不確定的，各地需要根據實際的貧困現狀、收入差距，適當調整防貧的范圍標準。

防貧與扶貧都要建立以政府為主導，社會支持、企業共同參與的整體、多方位的工作體系，充分發揮各主體的優勢，形成扶貧、脫貧、防貧工作的一體化和向心力。從政府主導層面來看，可進一步健全完善醫療、教育、住房、產業等方面的救助政策，根據主要致貧原因，精準施行不同層次、有差別的救助措施。

在社會支持方面，教育引導社會各界關心、關注扶貧脫貧工作，健全、完善“一對一”“一對多”幫扶機制，緩解政府資金壓力。在企業與社會組織參與上，要組織企業開展幫扶對接活動，鼓勵社會組織廣泛參與，開展有針對性的捐贈活動，建立特困群體檔案庫，接受社會各界捐贈，并向社會公開資金物資流向。企業參與方面，出臺相關優惠政策，主要體現在產業扶貧和商業保險。一方面，鼓勵企業發展產業，吸納防貧對象就業，提高收入；另一方面，要充分發揮商業保險的作用，比如，將各類可能引發返貧因素的情況統一納入保險范圍，重點擴大工傷保險覆蓋范圍，對于農民因公致病、致貧的，可以通過保險解決部分住院費用，增強防貧對象與貧困家庭的風險抵御能力，同時應進一步擴大工傷保險覆蓋范圍，發揮商業保險的防貧兜底作用。[23]

(二)強化防貧措施，保障防貧工作的持續性

在習近平總書記“五個一批”的指引下，地方政府在打贏脫貧攻堅戰的實踐中，聯系地方實際，有針對性地實施不同的幫扶手段，許多舉措都是有效的，經得起考驗的，后期應該將這些做法提煉為防貧經驗，并進一步穩定為制度性規定，豐富不同地區扶貧工作的實踐內涵。

一方面，防貧工作要在實踐中總結并提煉經驗，既要體現上級精神和要求，也要符合地方實際和特點，強化防貧措施；另一方面，要固化措施、鞏固成果。防貧不是推倒重來，而是對脫貧措施的強化和提升，扶貧脫貧措施往往是針對貧困戶致貧原因精準實施的，是做好防貧工作的重要依據和指導。對缺乏勞動力的貧困家庭，要持續實施兜底政策，保證幫扶措施不變、不減。對具有勞動能力，但脫貧不穩定的建檔立卡脫貧戶，要在一定時期內使其繼續享受幫扶政策，待其依靠自身能力實現穩定脫貧后，再取消享受政策的資格。對因病因災致使脫貧成果不穩定的，要密切關注，適時強化防貧措施，確保不發生返貧。此外，還要強化作風，務實工作。多年的脫貧攻堅培養并鍛煉了許多基層扶貧干部，“兩年后”要進一步強化扶貧干部對防貧工作的認識，防止思想松動。通過完善激勵機制，激發扶貧干部的使命感和榮譽感，從思想和工作等方面關注扶貧干部，強化扶貧工作的導向性，全方位保障防貧工作的持續性。

(三)大力推進鄉村振興，夯實防貧工作的基礎

黨的十九大，習近平總書記明確提出實施鄉村振興戰略，通過“七條道路”統籌推動產業、人才、文化、生態、組織的“五個振興”，以完成目標任務。無論是脫貧攻堅，還是鄉村振興，都是為解決鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡的問題，通過城鄉一體化均衡發展，最終實現國家富強、民族振興、人民幸福。完善國家政策、地方法規，進一步為產業發展蓄積力量、保駕護航，使之成為鄉村產業發展的行政保障。鄉村產業發展是鄉村振興的重要支撐，各地要以產業發展帶動農民增收，通過產業吸引人才，留住人才。讓人才能夠在農村地區安下心、扎下根。積極推進鄉村文化事業，做好鄉村文化資源的挖掘、開發和利用工作，經常性組織開展農村文化藝術展演活動，豐富農民業余文化生活，改變傳統生產生活方式，為廣大農村地區注入文化活力，守護好鄉村振興的文化文明之根。同時，要注重鄉村的生態環境建設，注重產業發展與生態規劃的結合，進一步提高農村的基礎設施和公共服務水平，切實改善鄉村人居環境，有計劃、有組織地推進鄉村振興，夯實防貧工作的基礎。