公共服務的策略互動對城市群經濟集聚的影響研究
——以長江中游城市群為例

廖玉玲 宋美喆

(1.湖南財政經濟學院 工商管理學院，湖南 長沙 410205；2.湖南財政經濟學院 財政金融學院，湖南 長沙 410205)

一、引言

黨的十九大報告明確指出要實施區域協調發展戰略，而發揮城市群在優化空間布局中的重要作用是實施這一戰略的重要內容(沈坤榮，2018)[1]。世界級城市群的發展經驗表明，城市群中各城市協同發展、適度集聚有助于形成規模經濟，通過溢出效應促進創新，降低企業交易成本，進而在區域內形成合理的經濟空間布局，帶動整個經濟高質量發展。而當前我國城市群還存在著發展不平衡、集聚力偏低、核心城市輻射帶動能力有限等問題，這其中又以長江中游城市群表現較為突出(吳輝，2017)[2]，存在影響協同發展的體制障礙則是其最主要成因之一(楊剛強，2017)[3]。財政分權賦予了地方政府相對獨立的權力以及市場化條件下要素流動的現實，使得地方政府有了運用財政手段調控要素進出本地區的可能。在分權體制下，地方政府為最大化本地利益，通常會根據其他地區政府的政策，策略性地調整本地的公共服務供給政策，進而通過作用于要素的流動方向對經濟集聚或擴散的空間結構產生影響。長江中游城市群作為長江經濟帶的重要組成，涵蓋了湖北、湖南、安徽以及江西四個省份，地理跨度大，區域共榮和行政區利益間的矛盾突出，政府間的策略互動、多方博弈很有可能會陷入“囚徒困境”。在此背景下，本文以長江中游城市群為例，探討地方政府公共服務的策略互動行為對城市群經濟集聚的影響效應，分析在財政分權的背景下，地方政府競合策略選擇影響城市群經濟集聚的機制，為我國政府利用財政手段解決城市群區域經濟協調發展問題找到理論上的契合點。

針對現有研究較少區別不同機制下公共服務策略互動行為的差異化影響的不足，本文將其機制分為溢出效應和財政競爭效應兩類，并以長江中游城市群為研究樣本，就不同形成機制下地方政府公共服務的策略互動對區域經濟集聚的影響進行理論探討和實證檢驗。

二、文獻綜述

學術界的相關成果可以分為兩類，一是政府間的策略互動行為及其經濟效應。策略互動行為按形成機制可分為溢出效應和財政競爭效應(Brueckner，2003)[4]。溢出效應，即財政政策空間溢出帶來的外部性會改變其他轄區政府的政策偏好，導致政府行為具有空間相依性(Wilson，1996)[5]。財政競爭效應可追溯到Tiebout的研究(Tiebout，1956)[6]，他指出地方政府在競爭中會通過財政手段爭奪有利于本地發展的勞動和資本。此后，Case 等(1993)[7]、郭慶旺和賈俊雪(2009)[8]、Hayashi(2017)[9]、陳志軍(2017)[10]、宗曉華等(2020)[11]通過構建策略反應函數，實證檢驗均得出政府間存在著互補型或替代型的策略互動。部分學者基于財政分權的背景，討論了策略互動行為對當地經濟增長的影響(李濤和周業安，2008；Wu，2018；馮偉和蘇婭，2019)[12～14]，至于立足于區域整體視角，考察其對經濟集聚的影響則較少有研究涉及。

二是經濟集聚的影響因素研究。經濟集聚對創新績效、經濟增長、產業結構升級等都有著重要的影響，探索集聚的形成機制和關鍵因素，進而優化經濟空間結構成為當前研究的熱點問題之一。學者們都比較認同的一點是，經濟集聚不僅是市場機制驅動的結果，還離不開政府利用財政手段進行的引導和干預。其中，Fenge等(2009)[15]、劉寒波和粟夢婷(2013)[16]分別就公共服務的價格指數效應、市場接近效應對要素集聚的影響進行了討論。既有文獻對于公共服務影響集聚的研究結論還存在著分歧。一方面，公共服務有助于改善資源稟賦、促進規模報酬遞增，進而強化區位差異和地區集聚程度(Martin和Rogers，1995；金煜等，2006；周穎，2014)[17～19]。Adelheid Holl(2004)[20]、李紅昌等(2016)[21]、艾小青和張雪薇(2019)[22]等通過實證檢驗認為，交通基礎設施顯著促進了經濟集聚。吳晨(2015)[23]、董亞寧等(2020)[24]、武優勐(2020)[25]從微觀層面詮釋了公共服務對勞動力、人力資本等要素區位選擇和空間分布的影響，指出公共服務是吸引要素流入的重要手段之一。另一方面，公共服務通過降低信息成本(Baldwin，1999)[26]，或扭曲資源配置效率(譚真勇，2009；陳建軍，2009)[27～28]，進而降低集聚程度，并引起區域經濟活動的擴散。此外，劉彥軍(2016)[29]指出公共服務并不一定能直接促進集聚，而是在與其他政府的競爭中獲勝后才能有效推進集聚形成。

已有文獻為本文提供了重要的理論支撐和實證經驗借鑒，但還存在著有待改進之處：第一，多將策略互動行為視為一個整體，沒有區分其形成機制，不同形成機制下策略互動行為可能產生的差異化影響還鮮見文端。第二，忽略了地區間的經濟聯系和地理空間聯系，考察的是公共服務的直接效應。公共服務如何通過策略互動作用于要素空間結構、影響經濟集聚，還缺乏理論探討和實證檢驗。故本文以長江中游城市群為研究樣本，擬就不同形成機制下地方政府公共服務的策略互動對區域經濟集聚的影響進行考察，為優化城市群經濟格局提供參考借鑒。

三、理論機制與研究假設

政府間基于公共服務的策略互動，從形成機制來看包括溢出效應和財政競爭效應。不同形成機制下，本地政府可能會選擇不同類型的公共服務供給策略，既可能促進集聚形成，又可能造成經濟空間結構的分散，產生差異化的影響。

根據外溢性理論，公共服務的溢出效應主要發生在地理空間距離相近的地區之間。公共服務的收益外溢，使轄區內居民免費享受到距離相近地區政府公共服務供給帶來的好處；公共服務的成本外溢，則使轄區內居民額外承擔了距離相近地區政府公共服務供給增加的成本。這會改變本地區居民對公共服務的需求偏好，影響政府公共服務供給的決策，導致距離相近的地區公共服務供給策略相互影響(梁若冰和湯韻，2014)[30]。當公共服務的外溢性程度較高時，本地區無法獨占公共服務供給的全部收益，政府提供公共服務的積極性并不高，往往會選擇“搭便車”坐享外溢收益，將公共服務提供成本轉嫁給其他地區，形成公共服務供給的替代型策略。即當距離相近的地區增加公共服務供給時，本地區并不會跟從，沒有動力增加同類公共服務供給，甚至減少供給數量(闕薇，2019)[31]。在此種互動策略下，難以形成公共服務提供的規模經濟效益，造成區域公共服務供給網絡的非聯通，增加要素流動的成本，阻礙地區間協作機制形成和區域市場一體化進程，進而負向作用于經濟集聚。但如果當地政府要共享規模化收益，則又會選擇合作，與其他地區政府共同提供公共服務，打造區域增長極，從而形成公共服務供給的互補型策略。即當距離相近的地區增加公共服務供給時，本地區會采取類似策略。這帶來了交易成本的下降，拓寬了要素流動空間，為要素集聚提供了空間載體，使該區域整體向心力不斷增強，加速了經濟集聚。據此，提出本文的假說1：

假說1a：在公共服務溢出效應作用下，地方政府選擇替代型策略，對經濟集聚有負向影響。

假說1b：在公共服務溢出效應作用下，地方政府選擇互補型策略，對經濟集聚有正向影響。

根據“用腳投票”假說，公共服務的財政競爭效應主要發生在經濟發展水平相近的地區之間。在我國特色的“政治集權、財政分權”的制度背景下，下級政府官員的考核晉升由上級政府決定，政績相對突出的官員獲得提拔，而長期以來政績考核中占主導的又是經濟類指標。因要素資源的數量有限，為吸引勞動力、資本等要素流入，促進當地經濟快速發展，地方政府紛紛以增加財政支出、提高公共服務的數量和質量為手段，采取互補型策略，競相優化當地投資環境，增加獲得晉升的可能性和砝碼(馮偉和蘇婭，2019)[14]。一方面，此舉可能會造成市場分割，扭曲要素追逐利潤的市場法則，要素空間配置失衡，使博弈雙方陷入“囚徒困境”。此外，下級政府為迎合上級政府的需求，在政策導向下不顧本地區比較優勢，集中資金重點發展上級政府支持的產業，表現為地區間公共服務配套措施的雷同。地方政府非理性的投資偏好和公共服務供給策略選擇，會釀成嚴重的后果，如地區間分工不足(羅富政和羅能生，2019)[32]，地區發展同質化嚴重，不能形成完整的產業鏈條，產業地理分布集中度過低，不利于經濟集聚形成。另一方面，地方政府基于公共服務供給開展的財政競爭，促使當地交通條件和人力資本水平得到改善，降低了要素流動的摩擦成本，使要素流動突破地理距離的限制，連接了不同地區的市場(宋美喆和劉寒波，2020)[33]。這有助于整個區域市場一體化的形成，為要素從低效地區流向高效地區提供便利，優化要素的空間配置，促使經濟在空間上的集聚。據此，提出本文的假說2：

假說2a：在公共服務財政競爭效應作用下，地方政府選擇互補型策略，對經濟集聚有負向影響。

假說2b：在公共服務財政競爭效應作用下，地方政府選擇互補型策略，對經濟集聚有正向影響。

綜上，從理論上來看，不同形成機制下公共服務的策略互動對經濟集聚的影響是不確定的，還需要進一步的實證檢驗。

四、計量模型與變量、數據說明

(一)計量模型構建

首先，在公共服務空間溢出和財政競爭效應的作用下，地區間的公共服務水平和經濟集聚水平會呈現空間關聯，傳統的計量模型忽視了空間效應，無法對本文的理論假說進行有效驗證，故建立空間計量面板數據模型來捕捉地方政府間策略互動的影響效應。其次，經濟集聚程度會反向作用于本地區公共服務水平。一方面，根據劉彥軍(2016)[29]的研究，經濟集聚程度的提高，會促進本地區經濟發展，為財政支出的擴張奠定堅實的物質基礎，從而刺激地方政府提供更多的公共服務。另一方面，由鐘型集聚租曲線假說可知，經濟集聚對應的集聚力大于擴散力，會阻斷財政競爭，形成核心-外圍均衡(蒲艷萍和成肖，2017)[34]。稟賦條件具有優勢的地區展開財政競爭吸引要素流入，形成經濟集聚。稟賦條件處于劣勢的地區受多方因素的制約，難以與之相抗衡，轉而關注經濟發展的其他方面，從而降低了財政競爭的強度，本地區公共服務規模隨之降低。故在實證建模中，我們需要考慮如上反向因果關系，否則會引起內生性，造成估計結果的偏誤。綜合考慮，本文擬采用空間面板聯立方程模型，并使用廣義三階段空間最小二乘估計法(GS3SLS)估計模型。

根據分類，空間面板計量模型可分為三種：空間滯后面板數據模型、空間誤差面板數據模型和空間杜賓面板數據模型。三類模型中，空間杜賓面板數據模型更具有普遍性，空間誤差面板數據模型和空間滯后面板數據模型均可由該模型轉換而來。

綜上，構建空間聯立杜賓面板數據模型如下：

Ecoit=α+γ1WEcoit+φ1Fisit+δ1WFisit

+λXit+πWXit+ξit

(1)

Fisit=β+γ2WFisit+φ2Ecoit+δ2WEcoit

+ηYit+τWYit+μit

(2)

其中，下標i代表第i個城市，下標t代表第t年，ξit和μit對應著模型(1)和(2)的隨機擾動項。

模型(1)中，被解釋變量Eco代表城市群經濟集聚水平，W是空間權重矩陣，空間滯后項WEco的系數γ1反映了地區間經濟集聚水平的關聯。解釋變量公共服務Fis的系數φ1反映了本地區公共服務對經濟集聚的影響，其空間加權項WFis是我們重點考察的變量，系數δ1反映了公共服務的策略互動對經濟集聚的影響。當δ1不顯著時，表示策略互動對經濟集聚沒有顯著影響。當δ1>0且顯著時，表明此行為能夠促進經濟集聚的形成，當δ1<0且顯著時，則表明此行為會降低經濟集聚水平，引起要素從本地流出及擴散。X表示影響經濟集聚的一系列控制變量，λ和π分別表示X和WX的系數。

模型(2)中，空間加權項WFis的系數γ2反映了地區間公共服務策略互動的類型和強度。如γ2>0且顯著，表明地區間存在互補型策略互動，如γ2<0且顯著，表明地區間存在替代型策略互動，如γ2不顯著，則說明不存在策略互動。系數φ2和δ2分別表示本地區和其他地區的經濟集聚程度對本地區公共服務的影響。Y表示影響公共服務的一系列控制變量，η和τ分別表示Y和WY的系數。

(二)空間權重矩陣的設置

對于經濟發展水平相近的地區，政府間策略互動行為的形成機制以財政競爭效應為主；對于地理位置相近的地區，形成機制以溢出效應為主(汪沖，2011)[35]。考慮地理空間權重矩陣和經濟空間權重矩陣對其反映，設置地理距離空間權重矩陣W1，矩陣元素取地區間基于經緯度計算的歐式距離的倒數，距離越遠，權重值越小。經濟距離空間權重矩陣W2，矩陣元素取考察期內各年各地區人均GDP均值之差絕對值的倒數。設置經濟地理嵌套空間權重矩陣W3，W3=W1*W2，反映了不同形成機制下策略互動行為的綜合影響。

(三)變量與數據說明

1.變量說明

被解釋變量為經濟集聚水平Eco，經濟集聚指在一個有限的地域空間范圍內集中大量經濟活動，并形成一定規模集群的現象。據此，借鑒張可和豆建民(2013)[36]的研究，使用各城市地區生產總值/城市建成區面積進行反映。

解釋變量是公共服務水平Fis，公共服務分為交通基礎設施等“經濟性”公共服務和教育、醫療、文化等“民生性”公共服務(朱思宇和謝敘祎，2020)[37]。前者可通過城市年末實有道路面積、國際互連網用戶數量戶和擁有公共汽車數表示，后者可通過普通高等學校專任教師數、文化體育和娛樂業從業人員數、醫生數、醫療衛生機構床位數表示(董亞寧等，2020；武優勐，2020)[24][25]。使用全局主成分分析法合成綜合指標測度公共服務水平。

因經濟集聚是在政府干預和市場自發調節共同作用之下形成，可以從政府和市場兩方來選取控制變量，主要包括：市場化水平x1，用第三產業產值/GDP反映。市場機制越健全，要素的流動越自由，越有利于集聚經濟的形成。對外開放度x2，用實際利用外商直接投資/GDP表示。較高的開放程度能夠優化資源在各部門間的配置，促進要素在區域內的集聚。政府干預強度x3，以財政支出/GDP來反映。一方面，在地方利益的驅使下，政府干預會限制要素流動，阻礙經濟集聚；另一方面，市場失靈所帶來的負面效應可能并不利于經濟集聚，還需要政府適度干預。財政分權水平x4，以人均地級市本級財政支出/(人均地級市本級財政支出+人均省本級財政支出+人均中央財政支出)表示。財政分權程度提高，地方政府能夠靈活支配的要素數量增加，從而會影響到地區集聚要素的能力。

對于公共服務水平的控制變量，在參照前人研究的基礎上(梁若冰和湯韻，2014；闕薇，2019)[30][31]，選取如下：財政分權x4，分權體制下，地方政府出于對自身利益的追求會調整公共服務供給策略，影響公共服務水平。人口密度y1，用人口數與城市建成區面積之比衡量。人口密度越高，意味著更多的人口向城市集聚，這有利于發揮規模效應，降低公共服務提供成本，促使公共服務供給水平提高。產業結構y2，用第二產業產值與第一產業產值之比衡量。產業結構轉型升級能夠促使公共服務的資源利用程度提升，影響居民對公共服務的需求數量和質量。

2.數據說明

研究樣本為2008～2018年長江中游城市群37個地級市，其中天門市、仙桃市、潛江市數據缺失較多，沒有涵蓋在內。數據來源于2009～2019年《中國城市統計年鑒》、各樣本省及市的統計年鑒，為剔除價格因素的影響，使用CPI(2007=100)對以貨幣單位計量的指標進行處理。有缺失值的指標，使用插值法進行補充。部分指標的標準差過大，可能存在異常值，對其進行Winsor縮尾處理。描述性統計分析結果見表1。

表1 描述性統計分析結果

五、模型估計與結果分析

(一)空間相關性檢驗

對模型(1)和(2)OLS估計結果的殘差進行空間相關性檢驗。結果顯示殘差項的Moran’I指數基本上都在1%的顯著性水平上顯著，表明采用空間計量模型是有必要的，在實證建模時，需要考慮地區間的關聯。不論對應于何種空間權重矩陣，Robust LMlag和Robust LMerr統計量的值均是統計顯著的，進一步說明了采用空間杜賓模型是合理的，空間杜賓模型要優于空間滯后模型和空間誤差模型。

(二)參數估計結果

GS3SLS 法考慮到了子模型隨機擾動項間的相關性，估計效率較高。本文采用GS3SLS 法估計由模型(1)和(2)構成的聯立方程組，使用的工具變量包括兩個子模型中的控制變量及其一階、二階空間滯后項。

由表2可知，當控制其他變量不變時，引入地理距離空間權重矩陣W1，空間滯后項WEco的系數為正但不顯著。在引入經濟距離空間權重矩陣W2后，空間滯后項WEco的系數為正，且在1%的顯著性水平上顯著。在財政競爭效應的作用下，當經濟發展水平相近的地區經濟集聚程度提高時，本地區的經濟集聚水平競相提高。在引入代表策略互動行為綜合影響的經濟地理嵌套空間權重矩陣W3后，此系數仍然顯著為正，表明地區間的經濟集聚水平具有明顯的空間依賴性。

表2 聯立方程組的估計結果

對應于矩陣W1，模型(1)中空間滯后項WFis的系數在1%的顯著性水平上顯著為正，模型(2)中WFis的系數在5%的顯著性水平上顯著為正。說明在溢出效應的作用下，本地區采用公共服務供給的互補型策略，并對經濟集聚產生積極影響，驗證了理論假說1b。地理距離相近的地區對交通基礎設施、教育、醫療衛生等公共服務數量和質量的改善，也會使本地區受益，為獲得集聚所帶來的規模報酬遞增，本地區傾向于選擇與地理距離相近的地區合作，共同提供此類公共服務。此舉帶來了交易成本的下降和區域可達性的增強，促使本地區經濟集聚水平提高，使得區域整體的向心力不斷增強，加速了經濟集聚的進程。對應于矩陣W2，模型(1)中WFis的系數在1%的顯著性水平上顯著為負，模型(2)中WFis的系數在1%的顯著性水平上顯著為正。與溢出效應相類似，在財政競爭效應的作用下，本地區采用公共服務供給的互補型策略。與溢出效應不同的是，經濟發展水平相近的地區增加公共服務的供給，本地區經濟集聚水平下降。說明財政競爭對經濟集聚的負面影響超過了正面影響，不利于經濟集聚的形成，構成了經濟離心力的主要來源之一，驗證了理論假說2a。受傳統政績觀的影響，為在短期內實現經濟快速增長目標，獲得晉升機會，地方政府通過提供更多、更優質的公共服務來吸引要素流入。在經濟發展水平類似的地區增加公共服務供給時，本地區隨之選擇相同的策略。這造成了市場分割，引起要素的擴散，形成地方割據的局面。對應于矩陣W3，模型(1)和模型(2)中WFis的系數均在1%的顯著性水平上顯著為正。地方政府公共服務的策略互動體現為互補型，在空間溢出和財政競爭雙重效應的共同作用下，促進了跨地區要素集聚區的形成，此時的互動機制以溢出效應為主導。

控制變量的估計結果中，對本地區經濟集聚有顯著正向影響的是其他地區的市場化水平和本地區政府干預度。其他地區市場化程度提高，有助于建立起統一開放的區域市場體系，降低要素流出的壁壘。政府的適當干預能夠彌補市場機制的不足，優化要素集聚的條件和環境。要實現區域經濟的集聚化發展，離不開有效市場與有為政府的互動，需要兩管齊下，將政府干預與市場調節有機結合。對本地區公共服務水平有顯著正向影響的是本地區的經濟集聚水平和人口密度。經濟集聚水平反向作用于當地的公共服務供給策略，促使政府增加公共服務的供給。人口密度提高有助于發揮規模效應，減少公共服務供給成本，擴大公共服務供給總量。

(三)穩健性分析

替換核心變量經濟集聚水平和公共服務水平的衡量指標作為穩健性分析，其中經濟集聚水平，參考羅富政和羅能生(2019)[32]的研究，使用各地區固定資產投資額占全國總投資額的比例刻畫，該指標反映了市場主體的投資意愿和經濟活動的強度，能夠顯示要素的空間集聚格局。公共服務水平，參考劉彥軍(2016)[29]、梁若冰和湯韻(2014)[30]的研究，使用人均財政支出表示，該指標可以反映地方政府提供公共服務的努力程度。估計結果見表3和表4。

結合表3和表4，在模型(2)的估計結果中，對應于三大空間權重矩陣，空間滯后項WFis的系數都為正，且在大部分情況下顯著，說明不管是在空間溢出效應還是財政競爭效應的作用下，地方政府均會選擇公共服務的互補型策略，地區間相互模仿，采取相似的公共服務供給政策。在模型(1)的估計結果中，對應于矩陣W1，WFis的系數在1%的顯著性水平上顯著為正，而對應于矩陣W2，該系數為負，說明在空間溢出效應之下，政府間公共服務的策略互動對經濟集聚有積極促進作用，財政競爭效應之下則表現為負向阻礙作用。對應于矩陣W3，WFis的系數為正，兩大效應中以空間溢出效應的影響為主。在替換了經濟集聚和公共服務水平的衡量指標后，本文的核心結論沒有改變，模型估計結果較穩健。

表3 替換經濟集聚水平衡量指標的估計結果

表4 替換公共服務水平衡量指標的估計結果

六、結論與建議

本文以2008～2018年長江中游城市群為樣本，通過設定三種不同空間權重矩陣識別地方政府公共服務策略互動行為的不同形成機制，考慮到反向因果效應，構建空間聯立杜賓面板數據模型，實證檢驗了不同形成機制下地方政府公共服務策略互動的類型及其對城市群經濟集聚的影響。得到結論如下：

第一，在溢出效應作用下，地理距離相近的地區間傾向于采用互補型策略，堅持合作共贏理念，共同提供同種類型的公共服務，有助于形成經濟集聚區。

第二，在財政競爭效應的作用下，經濟距離相近的地區間傾向于采用互補型策略，選擇將公共服務作為競爭手段，引起了本地區要素的擴散，不利于經濟集聚化發展。

第三，地區間策略互動行為的形成機制以溢出效應為主，地方政府公共服務的策略互動體現為互補型，對經濟集聚具有積極正向作用。

基于以上結論，本文認為，要打造跨地區的經濟集聚區，優化城市群經濟空間布局，需要持續發揮空間溢出效應的積極作用，緩解財政競爭效應的消極作用，可以從以下三點考慮。

第一，加強城市群中各地區發展規劃的銜接，打造良好政策環境。協調理順不同地區戰略規劃的關系，調整地區經濟和產業發展規劃、公共配套設施規劃、社會事業規劃，統一政令，樹立各地區的多贏競合意識，通過聯席會議等形式共同商議城市群發展中的問題，引導各地區成為真正的命運共同體。

第二，加強地區間的交流和合作，突破行政區劃的限制，完善地區間合作利益補償機制，避免各行其是導致的零和博弈。各地理距離相近的地區共同提供同種類型的公共服務，以獲得規模效益，促進溢出效應的有效充分發揮。避免地方政府人為設置資源要素流動的制度性壁壘、搞地區鎖閉和市場分割，探索在城市群內部建立統一的戶籍制度，廢除限制勞動力、資本等要素自由流動的各種歧視性條款。

第三，明確城市群內各城市的分工定位，抑制地方政府間為吸引要素、獲得晉升機會而展開的過度競爭和惡性競爭。改變原有單一化的政績考核體系，堅持采用多元化的考核理念。因地制宜，有所側重，根據不同地區的實際和其在城市群節點中的地位，定制政績考核指標。