監察建議“柔性”對事監督權的屬性厘定與功能實現

■喻少如 李勇峰

監察建議盡管是一項法定職權行為，但它并非只具有純粹的強制效力。從結構功能主義來看，監察建議區別于行政監察建議，更多地依靠柔性效力整合并維系監察權與其他權力之間的互動。監察建議具有“硬法”的外觀、“軟法”的內核，宜定位為相對柔性的對事監督權。從權力結構的功效來看，監察建議具有延伸、修復、治理功能，應以功能為中心構建延伸型建議、修復型建議，拓展治理型建議，并就制度預設目的和功能實現構建建議前的信息互通和聽證申辯機制、建議中的說明理由和溝通反饋機制、建議后的責任分擔和社會回應機制，以此解決監察實踐中建議行使的強制性有余、權力間溝通不暢、結果有效性不足的問題。

2018年《中華人民共和國監察法》（以下稱《監察法》）的出臺，實現了行政監察向國家監察的重大跨越。《監察法》將曾占《行政監察法》近五分之一條款的監察建議制度整合為第11條、第13條、第45條、第62條四個條款，簡要勾勒了監察建議的制度框架。這些條款不僅使監察建議在權力主體、監察范圍、法律效力等方面的權能得到極大擴展，也使其在權力結構上完成了行政權和監察權的分離，在制度上保障了國家監察監督體系全面覆蓋目標的實現。監察建議能夠使監察機關對公職人員的監察延伸至對事的監督，把治“病樹”和護“森林”有機結合起來，透過“樹木”把握“森林”，清理病灶，標本兼治，充分發揮監察監督體系在法律上的整合功能，以最終達到持續凈化、修復和維持政治生態之目的。在這個意義上，可以說監察建議并不是行政監察建議的簡單復制，而是監察體制改革下的“脫胎換骨”。從“紙上的法”轉變為“現實的法”，不僅有賴于把制度優勢轉化成治理效能之自覺，也取決于對制度背后邏輯的精準把握。因此，監察建議的屬性應當如何定位？監察機關與被建議對象如何在新的權力結構中就腐敗治理實現同頻共振？如何保障監察建議的合法性與有效性？亟須在理論上作出回答。

圍繞著這些問題，有學者類比檢察建議來界定監察建議，認為其屬于監察機關的法定職權，具有高權性和強制性，須緊密圍繞《監察法》第3條規定的廉政建設和反腐敗工作的專責定位，依附個案來實現監察對象的一元化，不可聞風而糾。［1］該觀點從教義學視角初步描述了監察建議的制度輪廓，但對監察建議本質屬性仍然缺乏進一步的內在區分，以此屬性界定也就存在無法囊括監察建議所有形式外觀的弊端。進而有學者指出監察建議依托個案實現了對事監督的適當延伸效果，是一種實現監察對象二元化的延伸手段，但是要避免異化為命令。［2］這一研究成果聚焦于監察建議的職權合法性并重點關注制度運行的有效性，這為監察建議的制度定位和系統構建提供了一種新思路，但其研究方法仍沒有脫離監察建議的規范主義進路。從傳統教義學視角界定監察機關的監察建議，本質上是以哲學意義上的“主體性”為前提。在這一前提下，假設“監督主體”與“監督對象”是一種權力主體—作用客體的對立關系，難免會糾纏于“作為職權行為應增賦或者限制其強制力”的命題，容易忽略監察建議的兩造主體間是如何互動，以及監察建議在腐敗治理中發揮什么功能、怎樣發揮功能。

監察建議的規范主義進路的確具有不可替代的研究價值，但從功能主義來展開這一進路可能更具優勢。監察建議屬于監察體制改革的重大創新，它依據《監察法》頂層設計的制度邏輯，隨同監察制度從行政監察系統中分化、獨立出來，已由行政監督體系內部機構轉變為針對整個國家權力結構。反過來，國家權力結構猶如一個生命有機體，在這個系統內存在著不同功能的制度，維系著這個有機體的穩定性和功效性。［3］(P80-87)所以有必要在結構——功能視角中認識監察建議的屬性及其功能。關注到權力結構的良性互動后，應當承認監察建議在改革后已然是一種由對人監察延伸的對事監督，應當界定為相對柔性的對事監督權。

一、監察建議的屬性厘定

系統結構是為功能而存在，由功能表達其意義的，而構成系統的組成部分也會相互聯系，對系統整體發揮各自相應功能。在厘定監察建議的屬性之前，分析它所嵌入系統的結構和發揮的功能，有利于理解新時代監察建議制度的生成機理。

（一）制度基礎：基于權力結構的整合功能和維護功能

監察建議可以融入其上位概念監察權的范疇，并放置于監察權與其他權力的關系中去觀察。社會學家帕森斯借用生物機體的隱喻，指出任何系統必須成功地與外部環境相聯系并成功地在內部組織自己才能存在和延續。①國家橫向的權力結構亦可被看作如此，它是依賴議行合一原則而組織起來的互動系統。離開了這個憲制原則，權力系統無法實現適應外部環境、應對各種風險的功能，也不能實現國家治理目標的功能。議行合一原則與分權原則不同，其內涵為：有分工，不分權。［4］其內容為，一方面強調人民代表大會的最高權威性，另一方面則要求在人民代表大會的權力機關之下的行政權、審判權、檢察權合理分工。但隨著憲制環境的變化，原有的權力結構逐漸顯現局部失衡的現象，例如行政權膨脹擴張，而同體監督乏力、監督不全面，內部的一些次要功能對于權力結構的存在變得更加重要進而分化出來。功能分化主要是在原有權力的功能承擔機構上產生新機構并組合原有各功能的一部分形成新的基本功能。美國出現的第四權力屬性的機構“廉政的分支”和“規制的分支”正是這種體現。［5］(P64)故在此基礎上，我國監察權由最高國家權力機關產生并具有權威高效、集中統一的混合權力屬性外觀。《監察法》第3條進一步規定監察機關對“所有行使公權力的公職人員進行監察”，明確了監察權的內涵主要體現為以對人為中心的監察形式，監察建議的強制性法律效力不可直接地指向其他權力。監察建議權具有既有利于也不越軌憲制權力結構的互動系統。功能適當性原則以類似結構功能主義解釋關于上述權力分工、互動的特點。即“不拘泥于權力的分和合，強調將權力配置在組織、結構、程序、人員上最具優勢、最有可能做出正確決定的機關，同時要求承擔某項國家權力的機關，在組織、結構、程序、人員上相應調整以適應職能”［6］。

權力結構的互動系統要存在下去，還離不開內部的組織功能——整合權力互動功能和維護功能。監察權既然從原有的行政監察制度分化出來重新整合，對權力內部結構的功能也會有所發展或者產生出新功能，否則一個新的子制度系統無法兼容整體制度系統，容易僭越各自權力邊界，侵蝕其他機關的自主職權運行。事實上，2016年11月出臺的《監察體制試點改革方案》推行過程中，時任中共中央政治局常委、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山就指出“監察委員會實質上是反腐敗機構”。在《監察法》總則第1條關于立法宗旨、第3條關于監察職責、第6條構建深化反腐機制等規范均體現了著力和深化“廉政建設和反腐敗工作”。可以看出監察機關已經從廉政監察、執法監察、效能監察并重轉移至以廉政監察為主要矛盾的定位。然而廉政監察依賴監察機關對行使權力的公職人員監察，只能對權力結構的整合、維護起到間接的、有限的影響。一方面，對人監察主要集中在個案的處理上，而不能夠深入地發掘監察對象所在機關、單位的廉政制度性問題，達到標本兼治；另一方面，割裂廉政監察和其他監察的關系，會導致監察機關與其他機關溝通斷裂，監察機關過于注重制裁追責而將廉政與勤政對立起來，其他權力容易出現消極運轉。所以為了增強權力協同監督，深化權力的公共性和廉潔性，監察權的對人監察雖然不能發展為對事監察，但是有必要以此為原點拓展權力之間的融洽溝通。在這種情況下監察建議職權的存在，充當了監察機關與其他機關的互動聯結，具有維護權力系統的互動性和穩定性，協調各其他權力為腐敗治理共同發力，激發各機關自身治理能力的三重作用。換個角度來看，監察權雖然與其他權力分工不同、職責不同，但是在權力良好運行這一共同目標上是一致的，“良好地行使權力”的監察建議，是從對人監察延伸、拓展出相對柔性的對事監督屬性，并以強制力為保障。

（二）職權屬性：“柔性”對事監督權

由于權力結構的整合和維護功能是監察建議的制度基礎，監察建議宜定位為監察機關的“柔性”對事監督權。就權力屬性而言，理論上認為職權關系代表著權力關系，這種權力關系又通常是強制性的，所以職權性似乎與強制性不可分離。但不容忽視的是，權力的運作基礎本質是各種影響力，它除了強制以外，還包括受訓控制、操縱性說服、理性說服、誘導等多種方式。［7］(P35-60)根據《監察法》的規定，監察機關發出監察建議，被建議單位如果不接受建議，需要說明正當理由，否則就要接受并作出調整。這種調整并非強制關系可以完全囊括，可以看作一系列目標誘導、理性說服、溝通反饋和必要強制的結合。就法律實效而言，監察建議起到作用的也不一定是其強制效力。監察實踐中，為了迎合建議，被監察單位極有可能就腐敗治理問題作出形式主義改進，反而違背其職權運行規律。［2］實際上在建議過程中，監察機關的監督責任和監察對象所在單位的主體責任形成了互動基礎，最終要靠監察對象所在單位的有效落實，監察機關的建議權才能真正產生法律實效。因此結合相應的法律條款，筆者認為，監察建議是一項監察機關及其派出機構在履行監督、調查和處置職責的個案基礎上，為了改進腐敗治理的制度問題，在法定職權范圍內以建議的形式與其他機關形成的互動型權力監督關系。這就反映出監察建議如下三個基本特點：

第一，監察建議是一項對事的監督權。監察建議的對事監督與抽象監督相區別之處在于：它具有個案依附性。《行政監察法（2010修訂）》第15條、16條規定了監察機關對行政機關和公職人員進行監察；第18條規定“監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察”。因而，行政監察機關具有抽象的對事監督權，執法、效能監察被囊括進來，行政監察建議融入了這些內容。這緣于監察須帶有一定的行政性，才能更好地嵌入行政權力的科層式結構，促進行政上下級機關形成貫通命令的內部整合。監察建議的對事監督則與此不同，它不再以簡單的“權力”對“權力”單向監督關系為基礎，產生權力內部制約效果。［8］它通過個案、類案提出建議，警示同級其他權力主體重視自身的法定職責，促進其他權力重視因自己個別“器官”（職務違法的公職人員）的病變引發“疾病預兆”的趨腐可能。從整個行政權、審判權、檢察權的互動來看，如果有一權病變，亦可能發生牽一發而動全身的全局腐敗，阻礙單個權力內部和整個權力結構的整合和維護功能。

第二，監察建議是一項法定的監督權。監察建議的對事監督由《監察法》規定其主要內容、強制效力、法律責任來保障職權運行和規范。這明確了監察建議不限于監察決定職權的延伸作用，更是一項具有潛在多元功能的法定監察職權。首先，監察建議與行政監察建議不完全相同，后者通常起到替代、補充監察決定的作用，全國人大常委會2010年修訂《行政監察法》后，行政監察建議具有了更多的權能，但是由于同體監督乏力，難以有效實現；其次，監察建議要區別于一般工作建議，后者沒有法律上的依據及強制效力保障；最后，監察建議還要區別于檢察機關檢察建議、司法建議，它們是檢察機關、審判機關相關職權活動的產物，由各種規范文本形成依據，這些依據不屬于法律依據，檢察機關、審判機關仍需要靠其他職權延伸才能發揮對事監督的效果。此外，監察建議的法定性還體現在它是《監察法》所規定的一類處置職權，由此就要區分開《監察法》規定的其他“建議”形式。

第三，監察建議是一項相對柔性的監督權。監察建議的“柔性”是在強制性基礎上的建議性、協商性、提醒性、警示性。監察建議具有監察職權的硬法外觀，但又不同于命令服從式的監察決定。監察建議主要以“軟法”發揮作用，它并不能越權替代、直接干預、單向命令其他權力。軟法和硬法相互區分以是否具有國家強制力為基本標準。但從傳統秩序管理到現代合作治理，很少有公權力完全為協商性或者制裁性的法律所規定，大部分公權力已是兩者兼有之的融合性質。若對不同公權力予以影響力大小的排序，則它們可以被全部納入利導—強制兩端的權力階梯體系。［9］(P140-160)監察建議的權力運行基礎是由強制和說服、誘導等多種影響力構建起來的，所以同級監察權與其他權力形成的對事監督“硬度”是有限的，與行政屬性的上下級權力監督不同——它們多數系“大”權力對“小”權力，下級行政機關對于上級行政機關的糾正建議一般都要直接接受。而監察建議的對事監督設置了正當理由，體現以不斷改進、完善腐敗治理這個共識為價值導向，并不完全趨于壓制性、命令性。從權力結構來看，相對柔性的對事監督權也為權力互動系統整合、維護的實現提供更大可能和潛力。

將監察建議厘定為監察機關的“柔性”對事監督權，表明了監察建議制度和國家憲制結構在功能選擇和設定上的相互耦合。與此同時，我們也應看到功能的復雜性，即監察建議功能內容、效果是具有不同梯度的，在制度結構間展示不同功能形態，方能促進制度整體均衡發展。因此，有必要闡明監察建議產生及發展之功能形態，并以功能為中心將監察建議類型化，發掘不同類型監察建議所承載的不同功能。

二、監察建議的具體功能及其類型化

監察體制改革后，監察建議制度展現出“腐敗積極治理”的全新理念和功能發展。監察建議不僅是立法活動創制的產物，也是監察機關功能發揮的載體之一。由于監察建議的制度結構對接監察建議的具體功能，依據功能對制度結構的直接或者間接作用，可以分析、探究監察建議的具體功能。

（一）監察建議作為整合和維護功能的具體化

“帕森斯的行動理論具有普遍性，因為可以對每個子系統辨別出相似的區別，這樣就得出他的AGIL圖式就像一套俄羅斯玩偶，每個玩偶可以把它自身的較小樣式并入同一的結構中。”［3］(P87)在制度語境下，監察建議制度可以從維護權力結構的總功能中細分出三項子功能，這些子功能具體化其整合和維護權力結構的功能，同時整合和維護功能也具有制約和控制這三項子功能的傾向。可以將這三項具體功能分為延伸功能、修復功能、治理功能。

1.延伸功能。監察建議的延伸功能回應了權力結構間協同監督的需要。黨的十九大報告指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”“增強監督合力”的本質是各監督主體的監督力量作用于共同方向，所以踐行這一思想的路徑即為提升各監督主體間的協同性。［10］權力機關監督—其他機關（行政、司法機關）自主監督—紀檢監察機關監督的協同監督正在逐步形成。監察建議能延伸監察機關的監察決定，銜接專責監督和自主監督，實現監察全覆蓋，保證按照管理權限無法處理的對象和事項也得到被監察機關的自主處理、懲戒；在監察機關與被監察機關共享對公職人員的處分權時，若被監察機關先作出處分，遵循處分在先原則，則監察機關應尊重它的自主監督權，但被監察機關的處分在紀法上不正確、不恰當時，監察機關可利用監察建議督促其予以糾正。

2.修復功能。監察建議的修復功能回應了標本兼治，深化反腐長效機制，增助其他權力內部廉潔運作的需要。《行政監察法（2010修訂）》規定“需要完善廉政、勤政制度的”可提出監察建議，但是從權力各自的屬性來看，勤政并非監察具有的直接功能，而應是間接實現的。《監察法》實現從“完善廉政、勤政制度”到“完善廉政建設”。將監察機關固定為權力監督責任主體，減少了其越位主體責任，增加了監督責任的深度。即監察機關及其派駐、派出機構在監督、調查之基礎上，可總結個案的問題，針對被監察機關的權力廉潔、制度漏洞、腐敗預防等提出監察建議，此時監察機關仍然可同時針對個案提出監察決定，但是在修復功能之下的監察建議和監察決定就好比“修復森林生態”和“治個別病樹”的區別，監察建議可以凈化被監察機關的“廉潔生態環境”。

3.治理功能。監察建議的治理功能，一方面指向廉政監察的深度，與其他權力分工而共同達成一定國家、社會治理目標；另一方面指向廉政監察的廣度，有利于其他權力在反腐的總目標下兼顧其他效能、勤政。監察建議的治理功能是更高階的功能形態。其一，治理功能可以打通監察系統結構，促進國家、社會治理，例如在精準扶貧、疫情防控、重大典型案件等領域，監察機關利用監察建議實現了一個行業、一個局部地區、一種類型問題的廉政改善，發揮治理示范效應，而這需要監察機關與被監察機關的合作、互動溝通，實現反腐深層次改進；其二，在過去，監察建議這種治理功能體現為利用執法監察、效能監察等方式與廉政監察互動發揮作用，廉政監察僅為其目標之一，但是在國家監察體制改革之下，監察建議要以廉政監察為基點，輻射相應的效能監察、執法（勤政）監察。深究之，廉政監察與執法監察不是此消彼長的關系，也無法嚴格地將兩者剝離開來，只要監察機關深入地踐行廉政監察，其后果必定是被監察機關的效能、勤政等有所提高。當然，若三者相互輻射，達成廉政、效能、勤政（執法）相互的混同目的，則又容易使監察機關耗費過多的精力在效能、勤政之上，代替其他權力作決定，在權力結構更加講求功能實現和分工合作之下，有必要予以適當的方式輻射上述效益。

（二）以功能為中心構建監察建議類型

1.規范文本內的建議形式。監察規范文本規定了多種“建議”，而不同“建議”有不同的功能，也就意味著要采取不同的外觀形式。因此，應對規范文本內的所有規定“建議”的條款梳理，總結出屬于“監察建議”的內容。

一是《監察法》與建議相關的內容。梳理《監察法》的內容可以將之分為明確提及監察建議的條款和以其他方式命名的建議條款。明確提及監察建議的條款有：第11條、第13條規定了提出監察建議的權力主體監察委員會及派駐機構；第45條規定監察機關以監督、調查結果的方式，就廉政建設和履職問題等提出監察建議；第62條規定了監察建議“無正當理由拒不采納監察建議”的法律責任條款，即“其主管部門、上級機關責令改正”“對單位給予通報批評”和“對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理”。以其他方式命名的建議條款有：第31條和第32條規定了監察機關移送檢察院可提出從寬處理的建議；第38條規定了針對問題線索初步核實的處理建議；第45條第1款第3項規定了監察機關向有權作出問責決定的機關提出問責建議。

二是《公職人員政務處分法》與建議相關的內容。《公職人員政務處分法》由全國人大常委會通過，與《監察法》屬于特別法與一般法、下位法和上位法的關系。它明確了能夠監督、按照管理權限可作出政務處分和處分的權力主體，即監察機關和公職人員任免機關、單位，并細化《監察法》規定的監察建議內容，銜接了兩個主要權力主體的處分權。其中明確提及監察建議的有：第3條規定了監察機關可就公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予或者給予的處分違法、不當的，應提出監察建議；第61條重復了《監察法》的法律責任條款。只提及建議的有：第23條細化了針對《監察法》第15條規定其他依法履行公職的人員有情節嚴重的違法行為，監察機關可建議有關機關、單位給予降低薪酬待遇、調離崗位、解除人事關系或者勞動關系等處理；第25條第2款規定了公職人員因違法行為獲得的職務、職級、銜級、級別、崗位和職員等級、職稱、待遇、資格、學歷、學位、榮譽、獎勵等其他利益，監察機關應建議有關機關、單位、組織按規定予以糾正。

三是《公職人員政務處分暫行規定》與建議相關的內容。《公職人員政務處分暫行規定》屬于細化《監察法》的政務處分內容原則性規定并銜接《公職人員政務處分法》的過渡性規范，是中央紀委、國家監委聯合發布的規范性文件。其中明確提到監察建議的有：第9條規定了部分其他依法履行公職的人員，監察機關可以依法向有關機關、單位提出“取消當選資格或者擔任相應職務資格”和“調離崗位、降職、免職、罷免”的監察建議。只提及建議的有：第11條第4款規定了“對基層群眾自治性組織中從事管理的人給予責令辭職等處理的，由縣級監察機關向其所在的基層群眾自治組織及上級管理單位提出建議”。

總結以上可以發現，《監察法》共提及監察建議、初步核實處理建議、從寬處理建議、問責建議四種建議，其中監察建議列舉了廉政建設和履職問題兩種情形，并附有“等”字；監察特別法《公職人員政務處分法》、規范性文件《公職人員政務處分暫行規定》共提及監察建議及“降低薪酬待遇、調離崗位、解除人事關系或者勞動關系”的建議、糾正違法行為獲取的非物質利益的建議、責令基層群眾自治性組織中從事管理的人員辭職的四種建議，其中監察建議列舉了糾正不為、違法不當情形和“取消當選資格或者擔任相應職務資格”“調離崗位、降職、免職、罷免”情形。

2.依據不同功能類型化監察建議形式。《監察法》第45條第5款直接列舉廉政建設和履職問題兩種情形可以作出監察建議，而其他涉及“建議”的條款，是否可以納入監察建議的類型，存在以下兩點爭議：從實質內涵來看，初步核實處理建議、從寬處理建議、問責建議三種其他方式命名的建議是否為監察建議；從類型結構來看，《監察法》第45條第5款規定的“對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議”中的“等”字是否為兜底條款。而判斷“等”是否為兜底條款決定了《公職人員政務處分法》《公職人員政務處分暫行規定》的監察建議形式到底是具體細化還是兜底拓展了《監察法》監察建議形式類型。結合上述問題，在目前監察建議的類型還屬于框架規定、內容不清的情況下，若要區分和拓展監察建議類型，則應依托監察建議的屬性定位為基點，以功能為中心來構建監察建議比較妥當。這樣既具有經驗層面的準確概括性，也不至于過度抽象，符合經驗—理論—建構鏈條的類型邏輯，有利于盡可能多覆蓋監察建議的類型外觀。以功能為中心構建監察建議可以分成以下三個方面探討。

第一，不宜納入監察建議的建議類型。作為一種“柔性”對事監督權，只有那些處于監察范圍、具有柔性的軟法效果，以法定強制力保障才能作為監察建議的類型。以此標準，初步核實的處理建議是初步核實程序的處置方式，不具有外部的對事監督效力，不屬于監察建議；從寬處理建議屬于量刑建議，內含于監察機關與檢察機關相互配合、制約的辦案程序，其針對監察對象，無權針對檢察機關依法辦案，根本不具有對事監督效果，檢法機關可依法予以認可或不認可；問責建議是否屬于監察建議存在爭議，筆者認為問責建議屬于與問責決定并列的問責處理性質，不宜納入監察建議。從歷史解釋來看，《行政監察法（2010修訂）》將問責處理作為一種特殊的監察建議，即“對有些違法違紀的行政監察對象在依法給予處分的同時，監察機關還可以提出監察建議，要求有關單位依照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》進行停職檢查、引咎辭職、責令辭職等問責處理”②。《監察法》出臺之后，其附則已廢止《行政監察法（2010修訂）》，而為實現問責全覆蓋，李建國副委員長曾在《中華人民共和國監察法（草案）》的說明中指出，應明確監察機關“對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”的職責，問責建議具有了與監察建議不同的兩個要素，即對象為領導人員、責任為應履行的領導責任，解決了過去問責不聚焦于政治責任，問責尺度彈性大，未體現不同權力者權責對等問題③；從文義解釋來看，《監察法》并未將監察建議作為問責建議的上位概念，而是在第45條內容明確設置了“非政務處分”措施、政務處分、問責、移送起訴、提出監察建議以及撤銷案件六種不同處置方式，應屬于并列式規定，其中問責建議應納入針對四種形態中“關鍵少數”之領導人員的問責處置范疇。

第二，以基礎功能構建的監察建議類型。《監察法》目前列舉的監察建議形式主要體現了修復功能和延伸功能，間接實現治理功能，故可據此將之分為修復型建議和延伸型建議。修復型建議具有改進、加強其他權力子系統整體運行的修復功能，包括《監察法》第45條規定的向監察對象所在單位提出廉政建設的監察建議。即監察機關可以根據監督、調查結果，分析個案的原因、特點并找出可能的個案規律或類案規律，針對其暴露的廉政漏洞，對監察對象所在單位提出完善相關涉及腐敗漏洞的規章制度的建議。修復型建議既可以實現有關單位深入推進反腐斗爭，又可以通過廉政建設輻射有關單位的執法監察、效能監察。有賴于監察機關與被監察機關、單位進行深入的溝通互動，減少分歧，使被監察機關能夠審視自身的問題，找出問題的根源，更新自身制度。

延伸型建議具有補充監察決定，督促、糾正其他機關決定的延伸功能，包括了《監察法》第45條規定的“向監察對象所在單位提出履職問題等”的監察建議，可分為督促型延伸建議和糾正型延伸建議。前者是監察機關或其派出、派駐機構在監督、調查之后，無相應管理權限，建議監察對象所在單位履行對監察對象“取消當選資格或者擔任相應職務資格”和“調離崗位、降職、免職、罷免”的職責，規范依據主要在《公職人員政務處分暫行規定》第9條；后者是監察機關或其派出、派駐機構在監督、調查后有管理權限，被監察機關已經作出相關處分決定但違法不當的，應建議監察對象所在單位糾正對監察對象不當履行的職責。它們的規范依據是《公職人員政務處分法》第3條、第23條、第25條第2款。從規范文本的前后時間看，《公職人員政務處分暫行規定》第9條規定監察機關可以建議相關單位糾正內部懲戒措施，因而監察機關存在相關法律依據較模糊、不充分，難以完全糾正被監察機關的內部懲戒，其后《公職人員政務處分法》第3條的糾正不履職和違法不當處分、第25條第2款糾正違法行為的非物質利益為決定延伸型建議提供具體規范依據，填補了延伸功能的空缺。從兩個規范文本的內容與《監察法》相關規定來看，決定延伸型建議可以有兩種融通性的解釋路徑：一是將決定延伸型建議納入《監察法》第45條第5款的監察對象所在單位的“履職問題”范疇，二是將其解釋為《監察法》第45條第5款中的廉政建設和履職問題“等”字的兜底條款。第一種解釋路徑比較合理，從監察對象所在單位“履職問題”的文義出發，可在其字面內涵中解釋出包括完全不履行職責和不完全履行職責，針對這兩者，監察機關應分別使用督促型建議和糾正型建議，這樣有利于指向明確、內涵涵攝到位、銜接延伸功能，且無須通過“等”字來兜底，以避免語義相混淆。至于“等”字是否為兜底條款，這也存在一定爭議，反對“等”字具有兜底性主要的理由是一旦監察建議兜底規定，將會淪為一般監督，這是一種控權的理念。但是從功能主義的角度來看，監察建議也的確很難全部列舉，“等”兜底條款若完全封閉，將有害于這項制度的周延性和整體性，但也要警惕無限度的主觀判斷。恰宜選擇是對其制度內涵予以明晰，對相關兜底條款予以嚴格解釋。實現監察建議功能意義的規范上保持閉合性，在認知上保持開放性。［11］

第三，以高階功能深化可拓展的監察建議類型。在類型的內涵上，未來立法應以延伸和修復兩大基礎功能作為監察建議的邏輯起點，深化更高階的治理功能，拓展治理型建議，以促進腐敗治理長效機制構建。治理型建議屬于溢出效益型監察，一是把整體治理思維、系統性思維融入監察建議，二是將廉政監察所輻射的效能、勤政等恰當融入監察建議。治理型建議的功能實現更加有賴于監察機關實現主體間交互協商，在此過程中，需要更多地汲取溝通互動、對方內心承認、凝聚共識等。譬如在中國香港地區的廉政公署中，存在基于規范審查—防貪建議的腐敗治理模式，廉政公署下轄的防貪工作處和相關行政部門類似于“消費咨詢師”和“購物顧客”的身份，相關行政部門可以主動邀請防貪處進行規范出臺之前的防貪審查，提供可以參考的防貪建議，并予以長期落實，直接實現整體的、事前的治理性、輻射性功能。［12］當然，大陸具有不同的權力結構系統，未必要完全照搬香港地區的腐敗治理做法。在國家監察體制改革整合之前的國家預防腐敗局曾設有廉潔性評估制度，此類制度可以在未來通過與《監察法》體系相匹配，再度融入監察建議制度，例如治理型建議和廉政輻射型建議既要促進有效監察的功能，還需要減少負功能和潛功能問題，特別須防止走向抽象監督。所以在拓展相關監察建議類型時，可配套制度跟進，建立特殊的、更具柔性的程序機制和實現個案、類案的延伸機制，在強制力上可以建立長期跟蹤機制，防止一次性正當理由了結，如此將更有利于適當、可控的功能發揮，促進權力結構之全過程良性互動。

總而言之，監察建議的功能形態與監察建議的本質是相一致的，監察建議的功能形態可以與監察建議類型大致對應，而功能形態發揮作用也只有采取不同的監察建議類型才能達成預期目標。因此，探討監察建議功能形態與監察建議類型是一個問題的不同表達。但這種類型劃分仍然只具有相對意義，未必能囊括監察建議的所有外觀形式，也是一個靜態認識監察建議功能的角度。權力間如何保持功能意義上的交互合作、共達目的，使監察建議的形式得以良好運轉，監察建議的具體功能得以實現，還須回歸制度運行系統來考察。

三、監察建議制度的功能實現路徑

鑒于監察建議的“柔性”對事監督權定位，更好地實現監察建議具有的延伸功能、修復功能、治理功能，發揮監察建議對權力結構的整合功能。有必要在建議的全過程加入更多權力互動機制，建構以權力雙向對話論證為核心、以功能實現為基礎、以內外責任控制為保障的監察建議制度。

（一）建議前：信息互通和聽證申辯

設置信息互通雙向機制。在發出建議前，應建設監察機關與監察對象所在單位的信息共享機制作為建議程序的“鋪墊”，促進監察建議的成熟性、正確性。監察機關可就監察建議的具體內容與監察對象所在單位進行溝通，根據監察對象所在單位反饋的具體意見對監察建議的內容加以完善，待建議的可用性、針對性、合法性、合理性標準都已經達到之后再發出。這有兩方面作用，從信息的共享上看，有利于被監察機關知曉具體問題，衡量監察建議的內容實現，使得權力之間互動過程中保持應有的秩序和穩定；從信息的互動上看，通過交涉性去溝通障礙的方式初步達成了監察機關與監察對象所在單位的共識，也讓被監察對象所在單位通過協商獲得內心認同，有利于下一步實效遵循、靈活改進。

設置聽證申辯機制。監察建議的聽證申辯以權力結構的合作性為出發點，不同于兩造對抗式程序兼顧效益和公正價值。監察建議的聽證申辯要適當區別于行政程序、司法程序，不以事后救濟為導向而是為聽取被監察單位有關負責人或監察對象的陳述、申辯，進一步查明、核實腐敗問題或可能導致趨腐的事實。即在監察機關或者被監察對象所在單位認為確有必要時，例如建議內容涉及重要監督事項和重要、復雜案件，在發出監察建議前，可以由監察機關邀請同級被監察對象所在單位有關負責人進行聽證，允許被監察單位提出申辯。聽證的方式多種多樣，可現場聽證、電話聽證、網絡聽證。這些內容可以形成內容紀要，作為監察建議作出的根據。

（二）建議中：說明理由和溝通反饋

設置說明理由機制。在發出建議后，重點轉向建議內容的落實程序，以改善問題為導向，提高建議的針對性、可操作性。監察機關在落實階段要采取既站在自身的角度，又站在被監察機關的角度展開有限的協商、對話。監察建議已經發出，其論證、說服須受到一定程序限制。監察機關若撤回或者堅持自己的意見，則必須要說明理由且盡可能一次性說明，而被監察對象所在單位提出異議、辯護，則需要限期反饋并且盡可能實時性反饋。雙方在這個過程中，需要以被監察對象所在單位的廉政、履職等問題為中心，展開說理和反饋的雙向互動，保障問題仍然在協商的范圍之內。當監察建議發出之后，監察機關不僅應公開其建議的論證過程，還應對監察建議的問題情況和證據程度、法律適用等進行充分說明，在被監察對象所在單位反饋后，監察機關若有相關的堅持意見或者改進則應再次說明理由。

設置溝通反饋機制。被監察對象所在單位在收到監察建議之后，應認真研究監察機關提出的問題，在此基礎上被監察對象所在單位應就問題的真實性、合法性等向監察機關進行書面反饋。此外，說明理由和書面反饋仍然因為程序正式性而具有一定的程序限制。在監察機關和被監察對象所在單位認為有繼續討論的余地時，應該展開執行協商，將充分的對話、論辯等協商放置于聯合會談、公開會談之中，保證這種協商不流于形式，使得建議盡可能得到共識而被予以執行，否則會轉向責任認定。

（三）建議后：責任分擔和社會回應

設置責任分擔機制。責任認定主要適用于被監察對象所在單位無正當理由拒不采納建議和被監察對象所在單位提出正當理由拒不采納的情況。實質上溝通機制的后果有達成共識或部分共識，甚至是無法達成共識而意見完全相反的情況，此時被監察對象所在單位可以通過決定是否提出正當理由進行抗辯。若被監察對象所在單位無正當理由拒不采納，則應當承擔相應責任，拒絕采納執行包括明示拒絕采納和默示拒絕采納，在執行程序中，被監察對象所在單位收到監察機關建議后不予反饋協商的情況下又明確拒絕采納可視為明示的拒絕采納；被監察對象所在單位收到建議后不予反饋協商情況下消極應對、怠于采納、屢次采納都整改不到位可視為默示拒絕采納。若被監察對象所在單位提出正當理由拒不采納，則要進行責任認定程序，即雙方在協商之后達不成共識情況下，被監察對象所在單位可以提出正當理由書面抗辯不予執行，這個時候就需要監察機關對其正當理由進行認真的審查，如果監察機關判斷正當理由依舊不成立，則應繼續說明正當理由不成立的理由，形成書面通知送達給被監察對象所在單位，要求其予以執行。被監察對象所在單位如果繼續明確拒絕，其應具有異議權，即需要爭議解決機制。

爭議解決機制最終決定了各自責任分擔程度，《監察法》 并未規定出現爭議時由誰來作為裁決機關，而基于自然公正原則以及監察建議的柔性定位，解決建議的爭議宜交由中立的第三方處理。但由于爭議事項需要一定的專業查辦、具體調查的權能，目前來看，比較適合交由上級監察機關進行裁決，為了保障裁決問題得到良好的解決，可以引入專家咨詢等具體評估。而裁決不宜拖得太久，應實行一裁終局。針對影響比較大、后果可能嚴重的爭議，應由上級監察機關會同被監察機關的上級機關、主管部門共同協商認定，由上級監察機關作出裁決。在裁決之后，或未裁決被監察機關拒絕采納而法定異議期已過期的情況下，則要進行各自相應責任認定。就被監察對象所在單位而言，需要予以通報批評以及針對特定人員追責的，則相應依照《監察法》第45條或第62條分別給予處理。同時，監察機關也應當承擔部分過錯的責任，監察機關拒絕在發出、執行過程中溝通協商，而發出了不合法或明顯不當建議，主客觀兩個要件同時具備時，應當承擔一定的不利責任，具體來說，未造成嚴重損害后果的，監察機關應當撤銷相應建議或者由其上級機關撤銷建議；造成嚴重損害后果的，可以通過《監察法》第65條對監察機關負有領導責任或直接責任的人員依法追責。

設置社會回應機制。監察機關與被監察對象所在單位之間展開協商，也存在一定的權力與權力協商“勾結、妥協”等情況，出現違背權力溝通協商、保持良好治理、預防腐敗的原本目的，監察機關可能試圖通過已發出監察建議的方式脫離相關監管者責任，被監察對象所在單位則可以暫時隱匿相應的主體責任。根據現代法治防止程序恣意的要求，同時也是社會回應性的需要，監察建議應當履行法定公開制度，每一項監察建議可在執行階段和結束后實行相應公開事項，堅持以公開為原則，不公開為例外。不公開則要說明相應理由，理由不可以寬泛，而應主要以國家秘密、案情秘密、商業秘密、個人隱私等進行構建。其次，引入監察建議的公眾參與制度。在監察機關的發出階段、執行階段等需要會談的現場可邀請公眾代表進行參與，公眾代表既具有知情權的保障，又可以對相關不合法的程序瑕疵提出意見。具體而言，包括溝通協商過程有沒有回避建議的主要內容、有沒有在談建議內容之外的其他無關事項、有沒有履行溝通協商的各種法定要求。

四、結語

“現代法律已經變成一種指引和分配機會并且解決社會中的功能失調的機制，這些功能失調問題是迅速增長的功能系統內部分層所導致的一個結果。”［13］(P354)監察建議這項制度由規范層面的構建悄然轉向社會層面的功能實現，應當從結構功能主義的角度進行闡釋。在此過程中，監察建議可看作是一個與整個國家橫向權力結構相互聯系的監察制度子系統，相對于其他監察制度子系統而言，其主要功能是以對人監察為基礎，進而發揮對事監督的功效。這個子系統有可能會出現價值導向缺乏控制、制度預期達成不能、權力溝通不暢等反功能，筆者試圖闡釋充分發揮監察建議的柔性對事監督權屬性，以功能為中心構建拓展監察建議類型，以更多軟法機制實現運用監察建議之雙方溝通協商、凝聚共識、改進問題而不可走入單向強制，如此才能契合其預期制度目的。當然，是否實現監察建議制度功能仍有賴于更進一步的實證研究，諸如建議通過柔性模式的實效之案例數據統計、定量分析。

注釋：

①帕森斯將這些系統必備的功能先決條件歸納為四大功能或稱之為AGIL圖式：適應（Adaption）、目的達成（Goal attainment）、整合（Intergration）和模式維護（Latency）。其中前兩項功能為系統與外部環境的相互作用和工具性的，后兩項功能為系統內部組織和有成就性的。

②參見馬馼關于《中華人民共和國行政監察法修正案（草案）》的說明，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003736.htm。

③參見李建國關于《中華人民共和國監察法（草案）》的說明，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/14/content_5273855.htm。