新中國成人教育發展的譜系：基于問題史的視角

□ 張 永，朱 敏

成人教育是我國教育事業的重要構成。新中國成人教育在實踐層面的改革與創新取得了顯著進展[1]，在理論層面的研究與探索也日益豐富[2]。就成人教育發展研究而言，當前大量研究針對的是特定成人教育領域的發展與變革，如高校繼續教育[3]、開放教育[4]、社區教育[5]、老年教育[6]等。還有不少研究針對的是成人教育發展的特定維度，如政策制度[7]、教育治理[8]、教學改革[9]、質量評估[10]等。就其研究邏輯而言，主要是從成人教育特定領域或維度入手，遵循著“背景分析—歷史回顧—問題總結—改革建議”的研究思路。雖然借助這一研究邏輯可以總結我國成人教育在特定領域或維度所取得的成就和相關問題，卻忽略了從整體和全局角度進行成人教育發展的研究，且歷史回顧與問題總結之間往往處于割裂狀態，難以在兩者之間建立起有機的內在聯系。由于成人教育的發展成就同有效回應成人教育發展過程中面臨的一系列現實問題直接相關，因此，在已有研究基礎上以問題為中心來梳理新中國成人教育的整體演進，將有助于進一步推進和深化成人教育發展研究。本文將基于問題史的視角，探究新中國成人教育發展的譜系，并提煉相關研究啟示和建議。

一、問題史與教育問題史

現實問題與歷史研究具有密切的關聯。美國高等教育學者珀金(Harold Perkin)指出：“與各門學科相比，歷史學是一門題材廣泛、方法多樣的學科……從某種真實的意義上，真正的歷史學并不是一味按年代順序挖掘整理史實材料的一門學科，而是一門解決問題的學科，它向現實(或一度是現實的)世界提出種種問題，并努力探尋問題的答案。”[11]正是基于現實問題與歷史研究之間的密切關聯，形成了問題史研究范式。問題史是以問題為中心的歷史研究范式，借此可以弄清現實問題的起源與發展演化。

美國學者布魯巴克(John S.Brubacher)的代表作《教育問題史》(1947年出版，1966年再版)是西方教育史領域第一本以問題為研究主線的教育史著作，開啟了教育問題史研究的基本范式。[12]傳統教育史學家主要是按照時間順序組織教育史資料，不注重教育現實與教育歷史之間的聯系。相對于傳統教育史，教育問題史主要以教育問題為線索，對每一個問題進行從過去到現在的論述，注重教育現實與教育歷史之間的聯系，即“在選擇和介紹教育史資料上，其標準是以幫助學生理解當前現實教育問題為依據的”[13]序：2。而且，為了避免過時的危險，應該“以不斷出現的教育問題和在教育史上一再發生的問題作為編排資料的依據”[13]序：3，這些問題被布魯巴克稱為具有永恒性的教育問題。

布魯巴克指出，教育逐漸由非正規性向正規性轉變，但“事實上，從古至今，非正規教育與正規學校教育都是并行的。在這個漫長的時期中，假如不在質量上，那么在數量上非正規教育也是占優勢的”。[13]364尤其值得注意的是，布魯巴克在“正規教育與非正規教育”這個標題下討論了成人教育的發展。他說：“假如家庭教育是人類最初的也許是最重要的一種非正規教育的方式，那么，成人教育則肯定是人類最后的但不是最不重要的一種非正規教育的方式。成人教育所包括的內容，在很大程度上是根據人們需要從事的非正式生活活動的范圍而定的。如果只包括正規的成人教育活動，那將遺漏成人教育的一些最重要的部分。”[13]377基于這些觀點，他對美國成人教育的正規與非正規形式進行了歷史的梳理。

國內最早開展教育問題史研究的是教育史學者李劍萍。他在1996年發表《中國近代師范教育爭論問題的透視》，討論了近代師范教育一直爭論最為激烈的四個問題，即正規化與非正規化之爭、集權與分權之爭、獨立與合并之爭、專門與專業之爭。[14]他認為：“問題即指事物的重要矛盾，任何事物都蘊含著矛盾，并由其主要矛盾和矛盾的主要方面決定著自身性質和發展方向；中國現代教育問題史研究，主要是描述、解釋中國教育的基本矛盾以及各級各類教育中主要矛盾的現代化走向及其原因。”[15]寫作緣起及其他：2在《中國現代教育問題史論》一書中，他以各級各類教育為綱，以各級各類教育中的主要問題為目，以歷史材料為基礎，以時間順序為線索，進行了教育問題史的系統研究。在“學制問題”一章中，他指出：“學制是學校教育制度的簡稱，又稱學校系統，它規定著各級各類學校的任務、入學條件、修業年限以及相互銜接關系，用網絡形式將不同層級、類別的學校系統化，是教育制度的核心。”[15]1同時，“隨著終身教育、終身學習理念的推廣和學習型社會的構建，未來的學制將不再是學校教育制度的簡稱，不再是傳統意義上的封閉的、科層制的學校系統，而是一個涵蓋全部教育制度、學習制度的概念，一個開放的、包容的、能夠充分提供選擇機會的學習系統。”[15]28-29在“成人教育問題”一章中，他討論了城市教育與農村教育、社會教育與學校教育、普及與提高等三大問題。

布魯巴克和李劍萍分別基于美國和中國的教育史實，做出了幾乎相同的判斷，即正規性與非正規性之間的關系問題是成人教育發展的基本問題。基于問題史的視角，本文將結合相關教育史實探討新中國成人教育發展過程中出現的一系列典型問題，這些問題貫穿新中國成人教育發展的始終，但又在邏輯上呈現出相互嵌套、相互建構的特點。這一系列問題的主干是由成人教育正規化帶來的學制改制問題，兩翼分別是以成人教育多樣化為表征的領域轉移問題和以成人教育質量提升為表征的內涵發展問題。就兩翼而言，前者是成人教育正規化建設的一種解構力量，而后者是成人教育正規化建設的一種建構力量。三大問題之間的相互關聯，以及內部的演進變遷，構成了新中國成人教育發展的譜系。

二、新中國成人教育發展的譜系

基于問題史的視角，新中國成人教育發展的譜系也是新中國成人教育發展過程中所面臨的一系列問題的譜系，包括這些問題之間的相互關聯和各個問題內部的演進變遷。

(一)學制改革：成人教育正規化問題

1.正規成人教育的產生

新中國成立后，成人教育逐步由適應和服務于戰爭需要轉變為適應和服務于全面建設需要，由老解放區的戰時體制[16]轉變為一種新型的國家教育制度。作為一種新型的國家教育事業的重要組成部分，“新中國成人教育，是在共產黨領導下的，堅持以毛澤東教育思想為指導的，面向廣大人民的，服務于社會主義革命和建設的新型教育”[17]，并開啟了建立一種新型學校教育制度的正規化過程。1949年12月，教育部在北京召開第一次全國教育工作會議，提出學校必須為工農開門，創辦人民大學、工農速成中學，大辦工農補習教育，爭取從1951年開始進行全國規模的識字運動，并草擬了工農速成中學實施方案。①1950年2月，北京市文教局頒發《正規成人學校暫行實施辦法(草案)》，規定：正規成人學校的目的是給過去沒有機會接受教育的勞動人民，以相當于小學的普通教育，提高他們的文化水平。其招生對象為年齡在16歲以上的勞動者或其家屬，學制3年。同年9月，中國人民大學馬列主義夜大學和夜校開學，揭開了新中國正規成人高等教育發展的序幕，夜大學學習2年，夜校學習1年。12月，政務院發出《關于舉辦工農速成中學和工農干部文化補習學校的指示》，教育部發出《關于開展農民業余教育的指示》。前者提出工農速成中學修業年限暫定為3年，工農干部文化補習學校修業年限暫定為2年，并對舉辦者、課程、學校設置、學生來源和條件、學生上學期間的待遇、教師、領導等問題作了原則規定；后者提出農民業余學校分設初級班(組)與高級班(組)，初級班掃盲，高級班要求基本上達到相當于高小畢業的程度。隨后，教育部相繼頒發了《工農速成中學暫行實施辦法》《工農干部文化補習學校暫行實施辦法》和《職工業余教育暫行實施辦法》等。由此，正規成人教育的產生提出了學制改革問題。

2.正規成人教育體系的建設

對于舊中國的學校教育制度而言，成人教育是首先出現的挑戰者，也是最大的挑戰者。1951年8月，周恩來在一些專業會議代表及政府各部門負責同志參加的會議上作報告指出：“成年人的教育，包括工農的教育、失業人員的教育、老知識分子的教育、老干部的再教育，都需要在我們的學制中占有一定的地位。”[18]9同年10月1日，政務院命令公布施行《關于改革學制的決定》，指出我國原有學制有許多缺點，其中最重要的是工人、農民的干部學校，各種補習學校和訓練班，在學校系統中沒有應有的地位；技術學校沒有一定的制度，不能適應培養國家建設人才的要求。同時，教育部部長馬敘倫就改革學制發表談話，指出這次改革學制的重點是工農干部教育、技術教育和小學教育；新學制必須根據各地具體情況，有計劃、有步驟、有準備、有重點地推行；爭取從1952年到1957年在全國基本上完成學制改革工作。此時，新中國一改舊有學制的缺點，確立了工農辦學機構在教育系統中的重要地位，為廣大工人、農民和干部提供了接受教育的機會和可能。

隨著學制改革問題的提出，有關學制改革的思路逐步清晰化，形成了“兩條腿走路”的學校教育制度。1958年5月，在中共中央政治局擴大會議上，劉少奇提出兩種教育制度和兩種勞動制度的設想和主張，其中兩種教育制度主要是指全日制的學校教育制度和半工半讀的學校教育制度。隨后，教育部提倡普通學校兼辦工農業余教育，中共中央、國務院發布《關于教育工作的指示》提出國家辦學與廠礦、企業、農業合作社辦學并舉，普通教育與職業(技術)教育并舉，成人教育與兒童教育并舉，全日制學校與半工半讀、業余學校并舉，學校教育與自學(包括函授學校、廣播學校)并舉，免費的教育與不免費的教育并舉。1963年1月，教育部發出《關于加強全日制高等學校和中等專業學校函授、夜校教育工作的通知(草案)》，指出函授、夜校教育是貫徹執行教育事業“兩條腿走路”方針的一個方面。1965年3月，教育部在北京召開全國農村半農半讀教育會議，提出今后農村教育的任務是在辦好全日制學校的同時，堅定不移地推行半工(農)半讀教育制度，實行全日制和半農半讀兩條腿走路。

“兩條腿走路”的學校教育制度在“文革”結束后得到恢復和發展。1977年5月，鄧小平主持召開科學和教育工作座談會，并作《關于科學和教育工作的幾點意見》的講話。他說：“教育還是要兩條腿走路。就高等教育來說，大專院校是一條腿，各種半工半讀的和業余的大學是一條腿。”[18]611980年4月，教育部在北京召開高等學校舉辦函授、夜大學工作會議，提出兩種教育制度的思想是完全正確的，要發展我國的教育事業，必須“兩條腿走路”；普通高等學校舉辦函授教育、夜大學是業余教育的一種重要形式，是培養專門人才的有效途徑。此后，我國一直堅持“兩條腿走路”的教育方針，在發展全日制學校教育的同時，積極發展多種類型的成人教育，形成了具有中國特色的教育發展道路。

成人教育的正規化建設是新中國成人教育發展史上最為濃墨重彩的一筆。 “在成人教育正規化建設中，既要借鑒普通學校教育的經驗，又要在認真總結成人教育實踐經驗的基礎上，按照成人教育的客觀規律，進行正規化建設。成人教育正規化建設包括辦學、教學和管理等方面，根據成人教育的特點和規律，逐步實現辦學計劃化、教學規范化和管理制度化。”[19]成人教育正規化建設的重點是成人學歷教育。1960年1月，全國總工會、教育部、共青團中央、全國婦聯在哈爾濱召開全國職工教育黑龍江現場會議，提出爭取在一兩年中，在現有青壯年職工中基本完成掃除文盲的任務，并及時地普及初等教育；爭取在第三個五年計劃期間，在現有青壯年職工中基本普及業余初中教育；大辦業余中等專業學校和業余高等學校，建立從初等教育到高等教育的業余教育體系。據丹麥學者曹詩弟(Stig Thoegersen)在山東鄒平的實地調查，相對于針對文盲開辦的夜校和冬學，“更加雄心勃勃的成人教育形式是業余小學，學生在這里學習的最終目的是取得和普通的全日制學生一樣的正式文憑”，并回應農村對出身“好”的合格干部的迫切需求，促成了農村中的權力再分配。[20]1992年8月，全國成人高等教育工作會議提出進一步完善包括本科、專科、第二專業教育直至在職碩士、博士學位的成人高等學歷教育體系。由此，我國在正規成人教育領域逐步建成了從掃盲教育、成人小學到成人初中、成人中專、成人高中，再到成人高等教育(本專科)、在職研究生教育的全層次、相互銜接的人才培養體系。

3.正規成人教育同其他教育類型的關系

成人教育的正規化建設提出了成人教育同其他類型學校教育之間的關系問題，包括同等對待、統籌協調和溝通銜接等。

(1)同等對待。基于學制改革過程中形成的“兩條腿走路”的學校教育制度，成人學校教育和普通學校教育都是國家的正規教育，需要同等對待。早在1950年《關于開展農民業余教育的指示》中就要求，農民業余學校初級班(組)和高級班(組)畢業證書與初級小學、高級小學的畢業證書有同等效力。1978年2月，五屆全國人大第一次會議的《政府工作報告》提出：“要建立適當的考核制度，業余學習的人們經過考核，證明達到高等學校畢業生同等水平的，就應該在使用上同等對待。”[18]631980年7月，國務院科技干部局印發的《關于執行〈工程技術干部職稱暫行規定〉若干問題說明》中規定，凡1966年以前在教育部門承認的電視大學、函授大學、業余大學，學完規定的教學科目，持有正式文憑的畢業生，可以與普通高等學校畢業生同等對待。同年8月，教育部印發《關于職工、農民高等院校教師確定與提升職稱的通知》中規定，凡經有關部門正式批準，并報教育部備案的各類高等學校的專職教師和普通高等學校的教師一樣，按國務院1960年和1978年有關文件的規定，確定與提升教師的職稱。同年9月，教育部部長蔣南翔在中央廣播電視大學開學典禮上指出，廣播電視大學是新型的高等學校，應和全日制高等學校同樣對待。隨后，國務院批轉教育部《關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》中提出，本科和專科的函授教育、夜大學學生，學完規定的課程，考試成績及格的，由舉辦的高等學校發給畢業證書，國家承認其學歷，并可按規定擇優授予學位；在職人員中的函授和夜大學畢業生，在工作使用、評定職稱和進行套改等問題上，應與全日制高等學校同類專業畢業生同等對待。

從以上一系列規定中可以發現，同等對待在內涵上包含同等水平意義上的同等對待，在外延上包含學歷學位和對畢業生選用育留等一系列問題上的同等對待。進入21世紀以來，雖然國家政策仍在強調同等對待問題，但是隨著市場經濟深入發展，企事業單位用人自主權不斷擴大，加之成人教育人才培養質量不高，以及普通高等教育擴招等方面的影響，成人學歷教育學習者在職稱晉升、薪酬提升和社會性考試報名等方面往往會遭受不平等待遇。因此，無論是在內涵還是在外延上的同等對待，都有很長的路要走。

(2)統籌協調。關于成人教育同其他學校教育之間的統籌協調問題，最早出現的是“三教統籌”這一提法。1988年5月，國家教委中學教育司在安徽省祁門縣召開農村普通中學改革座談會，提出農村中學教育要完成為當地經濟建設和社會發展服務的任務，必須做到基礎教育、職業技術教育、成人教育三教統籌、協調發展，調整改革中等教育結構。在后來開展的農村教育綜合改革過程中，三教統籌成為同“農科教結合”“兩基”并列出現的提法。促進成人教育與其他教育的統籌協調發展一直是我國教育改革發展中的重要議題，早在1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》和1987年頒布的《關于改革和發展成人教育的決定》就開始提出，要促進學校教育與學校外、學校后教育并舉和加強成人高校與普通高校合作溝通，這已開始涉及成人教育與其他教育的協調發展問題。1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》把積極發展成人教育放到與職業技術教育、高等教育同樣重要的位置。近年來，黨和國家更加重視成人教育與其他教育類型的統籌協調發展機制建設，2019年黨的十九屆四中全會進一步提出“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制”[21]。

(3)溝通銜接。隨著終身教育體系和學習型社會建設的推進，我國的教育類型、層次和資源極大豐富，它們之間如何溝通和銜接、開放與共享，搭建人才成長“立交橋”，構建全民終身學習體系，成為新的議題。《面向21世紀教育振興行動計劃》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《國家教育事業發展“十三五”規劃》和《中國教育現代化2035》等國家重要教育發展規劃從構建終身教育和終身學習體系的視角，提出促進成人教育與其他教育的相互銜接與溝通，實現協調發展。在國家和各地一系列有關終身教育與學習型社會的政策文件中，終身教育體系中不同教育類型、層次和資源的橫向溝通與縱向銜接，學習型社會建設過程中各類學習資源的開放與共享頻頻出現。例如，上海市、河北省、太原市和寧波市等地的《終身教育促進條例》都把“資源共享”作為終身教育工作的方針之一。《教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見》(教職成〔2014〕10號)在總結已有學習型城市建設經驗和問題的基礎上，第二項主要任務要求“通過深化教育綜合改革，推進學歷教育與非學歷教育協調發展，職業教育與普通教育相互溝通，職前教育與職后教育有效銜接，有效發揮學校教育在全民終身學習中的基礎作用”[22]；第六項主要任務是“統籌區域內各類學習資源，推進學習資源的社會化。建立有效的協調機制，促進各部門、各系統的學習資源開放共享。進一步發揮公共文化設施的社會教育功能，深入推進公共圖書館、文化館(站)、博物館、美術館、科技館等各類公共設施面向社會免費開放。鼓勵機關、企事業單位、社會團體等向市民開放學習場所和設施，為市民終身學習提供便利。積極利用報紙、雜志、廣播、電視以及網絡媒體等各類傳播媒體提供多種形式的學習服務”[22]。如果說，終身教育體系中不同教育類型、層次和資源的橫向溝通與縱向銜接主要涉及學校教育系統；那么，學習型社會建設過程中各類學習資源的開放與共享則不限于學校教育系統，從而進一步提出了社會各方面的教育力量和教育影響如何聚通與提升的現實問題。[23]

(二)領域轉移：成人教育多樣化問題

與成人教育正規化建設相伴的是成人教育領域的重心轉移和多樣化問題。重心轉移和多樣化其實是同一個問題的兩面，即成人教育是一個變動不居的領域。

1.成人教育領域的重心轉移

從中央政府成人教育管理機構和相關領導組織的演替過程來看，成人教育領域的重心不斷發生轉移。

新中國成立初期，重心在工農業余教育，凸顯的是成人教育的階級屬性。1949年11月，根據《中華人民共和國中央人民政府組織法》，新中國成立了教育部，管理全國教育事務，根據規定教育部設立了社會教育司。1951年，教育部內設機構調整后設立工農業余教育司，撤銷社會教育司。1952年11月，中央人民政府委員會通過決議，成立高等教育部和掃除文盲工作委員會。高等教育部下設工農速成中學教育處，教育部下設工農業余教育司，而掃除文盲工作委員會設有城市掃盲工作司、農村掃盲工作司等司局。1953年，教育部工農業余教育司與掃除文盲工作委員會合署辦公。1954年11月，掃除文盲工作委員會并入教育部。1954年3月，高等教育部工農速成中學處移交給教育部，并于同年11月擴大為工農速成中學教育司。1955年，工農業余教育司與干部文化教育局合并成立工農業余教育局，工農速成中等教育司合并到中學教育司。同年，高等教育部增設業余高等教育處，但于1957年撤銷。

十年建設時期，重心在從初等到高等的業余教育，凸顯的是成人教育的教育屬性。1958年，高等教育部和教育部合并為教育部，設立業余教育司統籌管理成人教育發展。1963年，教育部又分為教育部和高等教育部，教育部設立業余教育司。1964年9月，高等教育部增設高等業余教育司，次年改為高等教育第三司。

“文革”時期，我國教育行政管理機構遭到嚴重破壞，直到1975年，教育出現恢復的跡象，教育部重啟機構建設，設立了業余教育司。

改革開放以來，隨著教育逐步恢復與教育部工作的增加，成人教育管理機構得以確立。1977年10月設立工農教育司，1980年改為工農教育局。1982年，在國務院推進機構改革背景下，教育部進行機構調整，設立成人教育司，統籌全國成人教育事業。1984年8月，增設高等教育三司。1985年，國家教育委員會成立后，隨著全國成人教育發展形勢的變化，成人教育機構經歷重大調整。1988年，原成人教育司、高等教育三司及高等教育自學考試指導委員會合并為成人教育司(全國高等教育自學考試指導委員會)。1998年，國家教育委員會更名為教育部，進行機構調整后撤銷成人教育司，設立職業教育與成人教育司，一直持續至今。

從主要管理機構持續時間來看，最短的是社會教育司，其后依次是工農教育司/局、工農業余教育司/局、業余教育司、成人教育司，最長的是持續至今的職業教育與成人教育司。其中，值得注意的是掃盲工作、業余高等教育管理機構同成人教育管理機構之間的分與合。同時需要指出的是，由于1987年提出工人培訓由勞動人事部直接管理，企業干部培訓由國家經濟體制改革委員會管理，此后，職工業余教育同統管成人教育的國家教育管理部門漸行漸遠。

2.成人教育的多樣化

從成人教育類型與機構的發展過程來看，成人教育領域的多樣性不斷增生。我國成人教育類型多樣，在不同的歷史時期呈現出不同的發展態勢和發展重點。1949—1955年，特別是1951年學制改革后，我國工農速成初等教育迅速發展，但在1955年便停止招生并退出歷史舞臺。同期，函授教育、夜大學和掃盲教育得以發展。1956—1966年，我國進入十年建設期的“教育革命”，奉行“兩條腿走路”，提倡辦學主體多元化，業余教育實現了蓬勃發展，這一時期成人教育類型更加多元化，除了工農業余教育、掃盲教育外，還出現了廣播電視教育，函授教育、夜大學得到進一步發展。1966—1976年“文革”期間，成人教育遭到嚴重破壞，雖然出現了“七二一”大學等開展工人業余教育，但它是違背教育規律的歷史產物。改革開放初期，我國成人教育主要發揮“雙補”功能，辦學形式除了職工業余教育、掃盲教育之外，函授教育、夜大學、廣播電視教育恢復發展，自學考試制度創建，同時逐步向職工崗位培訓發展轉移。1987年《關于改革和發展成人教育的決定》發布，確立成人教育的主要任務包括基礎文化補習教育、崗位培訓教育、專業性中等和高等學歷教育、大學后的繼續教育，以及社會文化和生活教育。到1992年，我國成人教育領域進一步轉移，《關于進一步改革和發展成人高等教育的決定》將“高等層次崗位培訓、大學后繼續教育”作為成人高等教育的發展重點。1993年發布的《中國教育改革和發展規劃綱要》提出，成人教育是傳統學校教育向終生教育發展的一種新型教育制度，其中大力開展崗位培訓和繼續教育成為成人教育發展的重點，農村成人教育、成人學歷教育和青壯年掃盲教育依然是重要任務。1999年1月，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出實施“現代遠程教育工程”，形成開放式教育網絡，構建終身學習體系，并把崗位培訓和繼續教育作為成人教育重點。1999年8月，《“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作實施意見(試行)》發布，并于2004—2005年進行總結性評估。2004年3月，國務院批轉《2003—2007年教育振興行動計劃》，再次提出要“大力發展現代遠程教育，探索開放式的繼續教育新模式”。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》用“繼續教育”取代了“成人教育”，“成人教育”這一術語從國家教育政策文件中悄然退出。

就成人教育機構而言，新中國成立初期到1956年成人教育機構主要集中在以下三類：一是業余學校，例如職工業余大學、農民業余大學、業余初等學校、業余中學等；二是速成學校，例如工農速成中學、工農速成初等學校、工人速成中學、工農干部補習學校；三是與掃盲教育相關的，例如工農業余小學、夜校、識字班、識字學校等。1956—1966年，隨著“兩種教育制度”的提出和建立，成人教育機構更加紛繁多樣，新出現了廣播電視大學、農民業余大學等，還出現了紅專中學和紅專學院。“文革”期間，主要機構有“七二一”大學、“五七干校”和共產主義勞動大學等。改革開放初期，我國的成人高校主要是廣播電視大學、職工大學、管理干部學院、教育學院、獨立設置的函授學院和農民高等學校等。2012年7月，國家開放大學在人民大會堂正式揭牌成立，全面推進試點建設。同年，教育部相繼同意北京、上海、江蘇、廣東、云南5所省級廣播電視大學更名為地方開放大學。2020年8月，《國家開放大學綜合改革方案》提出，推進現有廣播電視大學轉型為地方開放大學。當前，開展成人高等教育(或高等學歷繼續教育)的高校分為三種類型：普通高等學校、獨立設置的成人高等學校(開放大學、職工高等學校、農民高等學校、教育學院、干部管理學院和其他機構)和民辦的其他高等教育機構。這些成人教育機構是前述各種成人教育類型的實踐形態。

3.成人教育的裂變與聚變基因

成人教育類型與機構的繁多蕪雜，既是新中國成人教育發展的成果顯示，也是新中國成人教育發展的推進策略。正規成人教育本身就源于學校教育制度的裂變。1951年10月，在全國第一屆政協會議《關于文化教育的報告》中提出，為了在目前的人力和財力的條件下，完成在短期內為國家培養大量干部的任務，要開辦大量的速成學校和速成班，用因陋就簡的辦法來解決大量培養干部所遇到的困難。學校教育制度的裂變進一步催生了成人教育自身的裂變，以及成人教育同其他教育類型之間的聚變。1958年10月，國務院第二辦公室主任林楓在天津市召開的職工教育工作座談會上提出，職工教育的水平和形式，可以“三等九級，多種多樣”，不要怕多，不要怕“亂”。[18]35在1979年開始的國民經濟三年調整時期，針對職工業余教育和電視大學的上下進退問題，提出原則上是上，是進。為了拓寬成人受教育的渠道、提升受教育機會，國家決定大力發展各種形式的成人教育，以更廣泛地為經濟和社會發展服務。1987年6月，國務院批轉國家教委《關于改革和發展成人教育的決定》，提出成人教育是我國教育的重要組成部分，在整個教育事業中，它與基礎教育、職業技術教育、普通高等教育同等重要，并提出了促進成人教育多樣化發展問題。1993年，《關于進一步改革和發展成人高等教育的決定》提出，動員社會各方面的力量大力支持、積極興辦多種形式、多種層次、多種規格的成人高等教育。1994年6月，中共中央、國務院在北京召開全國教育工作會議，李鵬總理提出，“要特別重視電視教育，提高電視教材的制作水平，這是一種花錢少效益高的辦學方式”。[18]135成人教育不僅自身在生長，而且像教育系統中的藤蔓，攀援著其他學校教育類型不斷伸展。由此，成人教育的裂變與聚變構成了成人教育發展的基因。

成人教育的多樣化問題構成了成人教育正規化建設的一種解構力量。如何看待和回應這一問題對于成人教育發展至關重要。1983年，全國高等教育工作會議在武漢舉行，提出要克服輕視專科和普通高校以外的多種形式高等教育的思想，熱情支持短期職業大學、廣播電視大學、函授大學、業余大學的發展。關世雄在《我國成人教育歷史回顧及今后的發展趨勢》中指出：“堅持兩條腿走路的辦學方針。既重視普通教育，也重視成人教育；普通教育要發展學歷教育、職業教育與繼續教育。那些認為成人教育太亂，指導思想從怕亂、治亂出發，想把成人教育所承擔的大專、中專學歷教育任務轉交給普通院校去承擔的想法和做法都是有害于社會主義教育事業發展的。今后，在成人教育中無論是發展學歷教育或非學歷教育都應大力培養多種規格、多種層次的應用型人才。成人院校要向多功能的領域開拓，普通教育和成人教育等不同教育體系之間，互相銜接、互相滲透、交叉進行、協調發展的問題，將是我國教育科研的重大課題。”[24]1995年11月，國家教委印發《關于成人高等學校試辦高等職業教育的意見》，對培養目標、招生對象、專業設置、畢業文憑、試點學校及審批程序等方面作了規定。成人教育同其他學校教育類型之間的溝通銜接進一步促進了成人教育的多樣化。

成人教育的多樣化既源于上述成人教育在教育系統層次上的裂變與聚變，也源于在成人教育自身子系統層次上的裂變與聚變。1953年4月，教育部通知整頓工農業余學校高級班和中學班，要求糾正“重掃盲，輕業余教育”的偏向，加強對工農業余學校的領導。1960年7月，教育部、全國總工會在天津聯合召開全國業余教育會議，提出要大辦業余教育，使之由低級到高級，由不完備到完備，逐漸成網、成系統。相對于改革開放之前的成人教育裂變，改革開放過程中則顯示出成人教育內部不同教育形態之間的聚變問題。《關于改革和發展成人教育的決定》提出要加強成人學校與普通學校之間、各類成人學校之間的橫向聯系和協作，發展多種形式的聯合辦學。1988年5月，國家教委發出《關于促進成人高等教育聯合辦學的意見》，要求成人高等教育突破條塊分割的限制和封閉辦學的模式，加強橫向聯系和協作，開展多種形式的聯合辦學。1993年7月，國家教委印發《關于加強高師函授、衛星電視教育、自學考試相溝通培訓中學教師教學和管理工作的意見》，就提高認識、明確分工、把“三溝通”培訓落到實處等提出要求。進入21世紀以來，現有的成人教育機構在開展學歷教育的基礎上，越來越強化非學歷教育的類型和層次，走出了一條從單一教育樣態主導到多種教育樣態交融共生的轉型發展之路。以上這些持續性的成人教育聚變過程，進一步促進了成人教育樣態的多樣化。

(三)內涵發展：成人教育質量提升問題

如果說成人教育多樣化是成人教育外延發展問題，那么成人教育質量提升就是成人教育內涵發展問題。成人教育內涵發展是一個困擾不斷的過程，尤其是作為成人教育學歷層次兩端的掃盲教育和成人高等教育。如果說成人教育多樣化是成人教育正規化的解構力量，那么成人教育質量提升則是成人教育正規化的建構力量。

1.掃盲教育質量提升

掃盲教育是最早出現質量提升問題的成人教育領域。1952年4月，政務院文化教育委員會給創造速成識字法的祁建華頒發獎狀。次月，教育部發出通知，開展“速成識字法”教學實驗工作，并確定河北省為“速成識字法”實驗區。同年9月，教育部、全國總工會在北京聯合召開全國掃盲工作座談會，提出在今后5年至10年內基本上掃除全國文盲，并指出為了防止和克服有些地方在推行“速成識字法”時，只注意快，不注意鞏固，以致速而不成，造成“夾生”“回生”現象，以及過急過躁、草率從事等偏差，必須切實進行鞏固工作。1953年1月，政務院文教委員會在北京召開大區文教委員會主任會議，認為掃盲工作1952年秋后有點冒進，原因是把掃盲看得太簡單；掃盲是一個長期而復雜的任務，不是三五年而是需要十幾年或更長時間才能完成的。次月，全國掃盲工作委員會在北京召開第一次全國掃除文盲工作會議，針對掃盲工作中的盲目冒進偏向，提出將掃盲工作納入正規，正常開展掃盲工作。同時期，工農速成教育同樣面臨發展質量問題，為此1955年7月，教育部、高等教育部聯合發出通知，指出工農干部學習文化知識不用循序漸進的方法而用短期速成的方法，使之升入高等學校，從根本上來說，并不能達到預期的目的。工農速成中學自1955年秋起停止招生，舉辦正規的從小學到大學的業余工農學校。但是，在改革開放之前，掃盲工作就像一趟高速前行的列車，很難剎車，一再出現急躁浮夸和盲目冒進問題。1991年4月，七屆全國人大四次會議提出，爭取到2000年基本掃除青壯年文盲。掃盲工作逐漸成為成人教育領域中的重要工作，并在1994年成為成人教育的工作重點。基本掃除青壯年文盲在1995年和基本普及九年義務教育一起成為20世紀內全國教育工作的中心任務，得到有力推進。2001年中國基本掃除青壯年文盲，2010年中國在世界上9個人口大國中率先實現全民教育的目標，全面掃除青壯年文盲，青壯年文盲率為2%以下，成人文盲率降至4.88%。[25]

2.成人高等教育質量提升

成人高等教育也深受質量提升問題困擾，且目前仍有待解決。限于篇幅，以下主要以普通高校舉辦的成人高等教育質量問題為例加以梳理和闡述。1957年2月，高等教育部發出《關于業余高等學校的學習時間與整頓鞏固提高教學質量的通知》，針對業余高等教育由于缺少經驗、發展較快而普遍存在的學員學習時間與生產、工作時間發生矛盾，學員負擔過重，教學質量不高等問題，提出解決辦法。改革開放之后，成人高等教育的質量提升問題越來越凸顯。1980年9月，國務院批轉的教育部《關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》提出，要保證畢業生達到相當于全日制高等學校同類專業的水平，且在工作使用、評定職稱和進行套改等問題上應與全日制高等學校同類專業畢業生同等對待。這一規定在1983年2月國務院辦公廳轉發的教育部《關于職工大學、職工業余大學、高等學校舉辦的函授和夜大學畢業生若干問題的請示》中得到了進一步重申。1985年，中央部門部屬高等學校的函授和夜大學實行收費制度，這雖然調動了高校的辦學積極性，但為后期出現“亂收費”“亂辦學”等導致的質量低下問題埋下伏筆。1987年，《關于改革和發展成人教育的決定》提出成人教育要“提高質量，增進效益”。1990年6月，國家教委發出《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，強調高校成人教育要加強管理，控制規模，保障質量，堅決制止“三亂”(亂辦學、亂收費、亂發文憑)現象。同時，國家教委舉行新聞發布會，宣布于1990、1991年對成人高等教育進行治理整頓，整頓重點是成人高等學歷教育，目的在于貫徹黨的教育方針，端正辦學思想，維護成人高等學歷教育的嚴肅性。1993年，《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》要求強化質量控制機制，切實保證國家高等教育的質量和規格。1994年，國家教委印發《普通高等學校函授教育評估基本內容和準則》和《普通高等學校夜大學評估基本內容和準則》等文件，并于1995年啟動對函授教育和夜大學的檢查與評估工作。進入21世紀，在高等教育擴招和教育產業化等背景下，部分學校甚至將成人高等教育作為創收渠道，過于強調其經濟效益而忽視辦學質量和社會效益。2007年，教育部發布《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》，提出要依法治教，加強規范管理和深化改革，提高教學質量。該文件要求部屬高校從2007年秋季開始停止招收成人脫產班和高等教育自學考試社會助學脫產班，也不能與其他機構合作舉辦上述脫產班；現代遠程教育試點高校要充分利用現代信息技術，逐步將函授教育過渡到現代遠程教育。針對個別地方和高等學校在成人高等教育招生和辦學中出現的影響成人高等教育辦學質量和聲譽的一些問題，教育部進一步發布通知，要求從2008年起,普通高等學校停止招收成人脫產班,成人高校招收成人脫產班的規模要根據具體行業需求從嚴、合理確定。2016年，為加強對高等學歷繼續教育專業設置的統籌規劃與宏觀管理，促進各類高等學歷繼續教育健康、有序、協調發展，教育部制定印發了《高等學歷繼續教育專業設置管理辦法》。這是教育部規范高等學歷繼續教育專業設置的首份文件，不僅對于各類高等學歷繼續教育專業設置的統一管理具有重要意義，而且對于進一步推進整個高等學歷繼續教育的規范管理和質量提升也具有非常重要的作用。

三、研究啟示與相關建議

基于以上探討，可以形成以下研究啟示與相關建議。

(一)研究啟示

1.就學制改革問題而言，新中國成人教育經歷了一個由建構正規成人學校教育系統到從多個方面突破正規成人學校教育系統限制的過程

新中國成立后，成人教育逐步建構起一個由掃盲教育、初等教育、中等教育和高等教育等構成的業余學校教育體系，最終發展為一種獨特的正規成人學校系統或學校教育制度。改革開放后，在恢復和發展這種正規成人學校教育制度的過程中，開始從多個方面突破正規成人學校教育系統的限制：一是在學習渠道上的突破，即成人學歷教育的渠道越來越多樣，由在學校的面對面業余、脫產教育發展到遠距離的函授、廣播電視和網絡教育等；二是在學習目的上的突破，即成人學校在開展學歷教育的同時，開始大量涌現非學歷性質的教育，不再局限于追求學歷提升的教育；三是在學習系統上的突破，即在成人學校教育系統之外，開展多種形式的社會教育、社區教育和老年教育等。這些突破牽一發而動全身，同時蘊含著學習理念、學習主體、學習方法、學習內容、學習階段等方面的突破。基于“全社會教育”路向[26]，在成人教育發展過程中需要建構正規、非正規與非正式教育之間的協同機制，形成契合終身教育、終身學習與學習型社會理念的開放包容的學制概念。

2.就領域轉移問題而言，新中國成人教育經歷了一個由階級屬性主導到教育屬性主導的過程

中央政府相關管理機構由工農業余教育經業余教育轉而為成人教育，名稱變遷的背后是轟轟烈烈的教育與社會變遷。工農業余教育反映的是初生的革命政權對革命力量的依靠，是新中國成立初期的立場確認和宏圖大業。業余教育是對工農業余教育的教育屬性的認定。教育屬性認定同階級屬性認定相互纏繞，此起彼伏。成人教育或繼續教育這一術語則明顯淡化了工農教育的階級屬性，顯著提升了其教育屬性，也使得成人教育的社會使命擔當處于矛盾境地：一方面，在國家政策文件中仍在強調繼續(成人)教育對個人與社會發展的重要性；另一方面，在社會現實中繼續(成人)教育卻越來越邊緣化，社會使命擔當越來越弱化，社會認同程度較低。為什么“成人教育在現代生活中越來越重要，而成人教育者卻越來越邊緣”[27]這一具有國際性的“成人教育之問”，在以成人教育多樣化為表征的領域轉移問題上變得越來越凸顯，亟待在新時代成人教育發展與變革過程中得到系統的回答。

3.就內涵發展問題而言，新中國成人教育經歷了一個主要由政策驅動到研究驅動越來越強化的過程

成人教育發展是同成人教育有關的政策、實踐與研究之間相互作用的結果。成人教育政策集中體現在相關法律法規和政府部門重要文件中。成人教育實踐是指成人教育機構開展的教育教學和相關管理活動。成人教育研究是指有關成人教育的研究活動和相關組織建設。三者共同構成成人教育系統的內在要素，而三者之間的相互作用則構成成人教育系統的內在發展機制。改革開放以來，之前主要由政策驅動的成人教育實踐變革，越來越多地注入了研究驅動的內涵。基于改革開放以來的新時期成人教育發展與變革研究，新時代成人教育研究將更多置于“終身教育”和“育人方式”改革的大背景中，進行整體關聯性研究，并融入中華民族共同體、人類命運共同體和生命共同體建設的時代發展需要當中，為全球成人教育發展與變革做出中國貢獻。

(二)相關建議

1.研制成人學歷教育的質量標準

在學制中，成人學歷教育應同其他類型學歷教育在同等水平意義上進行同等對待。基于同等的質量標準，推動成人學歷教育的系統變革，提升其含金量，防止其成為學歷教育中的“軟肋”。當然，同等并非意味著整齊劃一。成人學歷教育的質量標準既要體現特定學歷程度的同一性，又要體現成人教育的特殊性，從而突破教育質量與教育公平之間的關系難題，真正把“終身公平”“終身質量”與“終身育人”的理念和“有質量的教育公平”[28]落到實處。在全民終身學習體系構建過程中，成人學歷教育的質量標準既是對成人教育機構進行監測的準繩，又是成人學習者進行學歷轉換和認證的依據，進而為成人學歷教育同其他類型學歷教育的溝通銜接奠定基礎。

2.推動成人教育同社會重大關切的結合度

成人教育是直接同社會發展需求相聯系的一種教育形態。越是面對重大的社會變革，越需要重視成人教育。中國工業化的升級換代是當前經濟建設的主旋律。“中國的第二次工業革命呼喚現代教育，尤其是直接面對工業的技術人才和技工的現代職業教育。政府如何響應這個呼喚，積極主動地打造21世紀的中國教育市場和管理體系，成為新世紀中國教育機構面臨的巨大挑戰。”[29]成人教育需要關注工人群體中的大多數，承擔起應有的社會使命與責任。與此同時，鄉村振興、扶貧開發、城鎮化、老齡化和智能化等一系列重大社會關切及其疊加都提出了成人教育發展的時代課題。

3.提升成人教育的專業品性

如前所述，成人教育領域是一個變動不居的領域，也是一個困擾不斷的領域。“‘成人教育是這樣一個活動領域，其特征是多樣性和不穩定性。新的目標、新的行動樣態持續出現，并且調整這些……術語所涵蓋的內容’。事實上，豐富性而不是精確性是成人教育思想和行動的顯著特質。不只是現有術語的意義受到侵蝕，而且新術語和概念層出不窮。”[30]成人教育類型與機構的繁多蕪雜和成人教育工作者的多樣性，使得成人教育內涵發展和專業化建設任重而道遠。成人教育實踐發展不僅需要政策驅動，也需要研究驅動。為了提升成人教育的專業品性，不僅需要基于社會需求導向開展研究，也需要基于學科發展開展研究，并基于二者之間的關聯互動建構新時代的成人教育學。[31]通過建構新時代成人教育學，可以進一步促進和凸顯成人教育發展研究中的理論創新，建立起從成人教育發展到成人教育學發展的聯接通道，從而做出基于學科立場的時代貢獻。

(本文在撰寫和修改過程中先后得到了華東師范大學教育學部高小軍博士研究生、上海海關學院胡嘯天博士和山西大學侯懷銀教授的大力支持和指正，特此致謝！)

注 釋：

① 文中與此類似的史料引用，凡沒有注明出處的均引自《新中國六十年成人教育大事記》，北京工業大學出版社，2010年版。